徐景安：中国改革路线图研究

经过30年的改革开放，望过去成就巨大，视现在问题多多，看将来前途未卜。中国的命运从来没像今天这样为世人所瞩目，对未来中国的走向更是众说纷纭，但大都是表达愿望、阐述主张、描绘目标，缺乏改革路线的研究。这是改革与学术的重大区别。学术可以以偏好的某种观点、主张、目标构筑一个体系，而改革则要从现实的此岸出发建造通向彼岸的一座桥梁。中国改革不仅需要目标定位，更需要工程设计；不仅需要决心魄力，更需要艺术方法。

改革路线研究四原则

研究改革路线，一是要确定方问与目标，往哪去？二是要制定步骤、方法，怎么去？改革是由社会领导集团主导、社会各种力量参与，自上而下与自下而上共同推动的结果。所以，需要综合考虑领导的决策力、精英的认同度与民众的利益点。

一是最大共识原则。改革需要具有正义、神圣的旗帜，以凝聚人心、集聚力量、指导方向，同时又要具有不可辩驳性。如果改革提出的目标、口号，立马引起纷争，那就不可行。而这正是今天的中国争议最大的问题。以西方民主社会为参照的自由主义，以中国传统社会为参照的儒学文化，以斯大林模式为参照的社会主义，这三种主张水火不容。批自由主义是照搬西方，批儒学文化是封建愚昧，批社会主义是专制独裁。执政当局提出“既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路”，“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜”。但究竟什么是社会主义，什么是中国特色，需要有明确的质的规定性，也应有可以度量的指标，否则对改革方向和路径就失去了指导作用。目前，民间的改革主张，不为当局接受；当局提出的口号，又不为民众所认同。为此，我们必须在当局与民众之间以及各个派别之间找到公约数，在最大程度上达成共识。

二是有序可控原则。中国现实的问题很多，存在于经济、社会、政治、文化、道德、生态各个领域，互相关联，盘根错节。究竟从何入手，解开一个个结，保证改革有序进行，这是需要花功夫研究的。中国最大的问题是权力得不到约束，必须实民主化的政治改革，这在很大一部人群中达成了共识。但是一个13亿人口的大国究竟实行什么样的民主模式，尤其是怎么过渡，保证局面可控，是个大问题。世界经验表明，极权制向民主制过渡固然有成功案例，但不少带来政局动荡与社会混乱。中国政治改革迟迟不启动，这是一个重要原因。

三是民众普惠原则。改革有序进行，在很大程度上取决于改革能否给广大民众带来看得见的直接利益，这尤其是启动改革时需要考虑的。目前，贫富扩大，腐败严重，社会不公，民众怨气很大，集中表现在官民矛盾上。在民众利益得不到应有改善的情况下启动政治改革，就可能带来社会的激烈振荡。改革应该从民众最不满而又最容易改的地方改起。

四是标本兼治原则。改革无疑要治本，但什么是本，一般认为是制度改革，而往往忽视了决定制度的价值理念、价值标准。比如认为所有制是经济制度的根本，有的把坚持公有制作为原则，有的把实行私有制作为方向，而判别所有制好坏的标准，是剩余价值如何分配。形式上是公有制，而剩余价值被少数人攫取是最坏的所有制。所以，把公有制作为社会主义的基本经济制度就是没有抓住根本。又比如宪政被认为是政治改革的目标，但宪政只是实现和保障最高价值的手段。那么今天的中国可以共同接受的最高价值是什么？这个问题不解决，宪法的依据是什么，宪政的基础又何在？这就是说，我们必须在决定经济、社会、政治、文化的元问题上取得共识，才能推进制度改革。治本要与治标相结合，标是本的表现与反映，从标入手，逐步解决本的问题，这在制定改革的步骤、方法中应该考虑的。尤其是改革的启动不应立即攻坚，这会欲速而不达。

以幸福中国为旗帜与目标

幸福是人的终极目的，让所有成员幸福是社会的终极目标。人类追逐财富、权力，向往自由、平等，要求公平、正义，遵守道德、法律，虔诚理想、信仰，说到底都是为了幸福。幸福是人类的最高价值，幸福利益是人类的最高利益，人类的历史就是追求幸福的历史。因此，英国哲学家休谟说，人类的一切努力都是为了幸福。

自由主义强调个人权利、儒学文化强调仁爱他人、社会主义强调整体利益，实际是构建人类幸福大厦的三个要素。自由主义追求个人幸福是幸福大厦的基础，传统文化追求他人幸福是个人幸福基础上的提升，社会主义追求大家幸福是个人幸福基础上的普及。如果抛弃自由主义，反对个人幸福，所构建的大厦必定是地狱。如果抛弃传统文化，忽视他人幸福，所构建的大厦就是战场。如果抛弃社会主义，忽视大家幸福，所构建的大厦就是危房。

中国特色社会主义，就是根据中国国情建立的幸福大厦，自由主义、传统文化、社会主义都是不可缺的元素，物质幸福、情感幸福、精神幸福则是幸福的三个来源。中国是人口众多、资源短缺的大国，按人均GDP永远赶不上欧美，因此，中国人的幸福不可能学习美国人的高消费，也不可能像欧洲那样实行高福利，在物质分配上应该在保障全民基本福利基础上适度拉开差距，在鼓励物质幸福的同时，引导追求情感幸福与精神幸福。

中国特色社会主义也就是建设全面小康。所谓小康就是物质富裕程度不如西方发达国家，所谓全面就是推进经济、社会、政治、文化、环境的建设，因此，全面小康应具有六大基本特征，即经济殷实、物质低耗、环境清洁、政治民主、社会和谐、精神愉悦。这也是创建幸福中国所必须的。全面小康与西方现代化比较，除了物质水平一项不如以外，其余项等同于或优于西方现代化。而全面小康的这一弱项，正是换来与地球生态的协调、人类社会的持续，全人类都能实现，这实际不是缺点，而是优点。全面小康不仅作为中国，而且可成为地球人类共同追求的目标。

中国特色社会主义，建设全面小康，创建幸福中国，这三个实际上是同一个概念。既然如此，为什么还要提幸福中国呢？这一概念更具有包容度、开放性，所有有助于幸福的元素都可以吸收；符合最大共识原则，既符合共产党的意识形态，又具有普世价值，绝大多数人都能接受。

从解决民生问题入手

幸福中国的主体非常明确，就是中国的全体民众。幸福不幸福，最终老百姓说了算。民众幸福也就成为改革的总目标、总纲领，为改革指明了方向，也确定了改革的步骤，从民众幸福关联度最高的地方改起。当前，民生是影响民众幸福最主要的问题，并成为中国社会、政治、经济问题的焦点。民生不改善带来众多的社会问题，成为政治不稳定的因素，又造成内需不足影响经济发展。

为什么民生问题早就提出而收效甚微呢？关键还是执政目标、执政理念问题，以发展为第一，对各级政府来说，头等大事是保增长。政府为发展舍得花钱，民生总是摆在最后，结果问题越积越多。如果执政目标、执政理念是民众幸福，保障与改善民生就会放在第一位，中国的民生向题是完全可以解决的。

一是摆正发展与民生的关系，发展不是目的，是手段，保障与改善民生才是发展的出发点与落脚点，不能离开民生，甚至损害民生去追求发展。二是制定保障与改善民生的长远规划，目标化、制度化、系统化来解决民生，改变一年办几件实事的零敲碎打的做法。三是增加民生投入总量，国有企业实现利润5万亿上交50%、政府土地出让金3万亿拿出30%、政府三公消费1万亿减少20%，加在一起就是4.2万亿，还有什么民生问题不能解决？四是调整民生支出不合理结构，减少以至消除特殊群体对民生资源的侵占，真正实现公共服务均等化。应该说，按中国的财力，建立普惠全民的福利保障制度，已具备条件了。

民生改善，有助于消除民众积怨，缓解官民矛盾，为改革有序进行创造条件。

抓紧财政体制改革

民生问题的根子在财政资金的分配上。我国财政收入从1995年至2011年年均增长20%以上，大大超过经济增长。这是全国人民的钱袋子！一起码要做到公开透明，钱花到哪里，谁花了。可是至今遮遮掩掩，让大家看不清、看不懂。二钱怎么花，预算总得批准吧。可我们是先斩后奏，每年各级人大开会审议预算时，钱已经花了。三钱花了，该审计吧，审计权也不在人大。我国财政收入已达到12万亿，还不算预算外收入，这么大一笔钱，无人监督，政府想怎么花就怎么花，自然出问题，政府自利倾向越来越严重。有了钱先给自己长工资、买车子、盖大楼，再加公款接待、公款出国，还有免费医疗，退休了有超过其他群体的养老、医保。领导干部更有各种特权享受终生保障。公务员人数越多，财政开支就越大。而编制权又在政府，加不了行政编制，搞事业编制，或者聘用合同工，总之财政供养人员越来越多。铁岭市与新乡市的市级领导人数分别是纽约和东京的7.2倍和6.1倍。一个贫困县县长热线的接线员竟设了8个事业编制。所以中国有9个大盖帽管1个破草帽之称。

为什么要政府，是提供公共服务的需要，政府开支是公共服务的成本，当然要尽可能降少成本，包括控制公务员人数、控制行政开支，以尽可能增加公共服务的投入。可是，要多少公务员、要多少开支，政府自己说了算，还不让看帐本，或者不让看懂，说是要保密。中国的民生问题，说到底是政府以代表人民利益为名，侵占了公共服务资源。

政治改革的首要问题，是看紧钱袋子。民主国家议会开会最重要的议题是审议、批准政府预算。美国某镇议会开7天，其中5天是审议预算，包括警察局买车与增加编制。我国称为社会主义国家，所谓社会主义就是维护、保障社会公共利益的社会。恰恰是最关系公共利益的财政，不透明、不监督，爱怎么花就怎么花，这怎么是社会主义？ 财政体制改革必须先行。这需要强化人大的职能，人大开会应提前审议年度预算，预算调整也必须经人大批准，编制、审计应隶属人大。这就进入政治改革的范畴了。

政治改革从易做起求突破

政治改革怎么搞，争议、变数最大。我的观点是不求彻底，求渐进；不求过瘾，求可控；从易入手，求突破。

一是立即实行网络民主。网络已经基本做到言论自由了，但是管理不规范，随意封闭网站、屏蔽言论时有发生，应制订网络管理法，对于色情暴力、颠覆政权、分裂国家、制造谣言、人身攻击、传播病毒等言论、行为予以制止，并依法追究法律责任。除法律禁止之外，有言论自由，不得干涉。妨碍、侵犯言论自由的，按违法处置。县级以上政府都要设立网站，除发布政令外，应开辟专栏，吸收民意、接受投诉。政令出台前应征求民意。党政负责人可在网上与民众讨论对话。政府可设立网络信息、网络动态、网络建议，收集、反映民意，使网络成为党和政府同民众沟通的平台和桥梁。所有国策、法规、条例、规定出台前都要征求民意，出台后允许批评。中国网民人数已达5.38亿，中国的政治民主可以从网络民主起步。

二是党政领导人从基层到中央逐步实行差额选举，一搞差额就不一样了，候选人得发表施政纲领，光念稿子、说空话就不行了。选上了，下一开会就得述职是否兑现，没有得到多数票通过就下台。落选的就任纪委书记和监察局长，他们的首要任务就是监督党政一把手，发现违法乱纪查处后，他们可以经选举后替补。这就改变了党政一把手无人监督的局面。

政治改革叫了那么多年，一直不起步，从容易的做起，这是可行的思路。

法治与宪政是中国改革的最大难点

对于中国来说，法治更为重要。法治的口号早就提出，我们也出台了不少法规，但一个奇怪的现象，越讲法治，腐败越烈。什么是法治？法治的本质是限制权力，可我们的法治大都是治老百姓的，这样办事越来越难。怎么办呢？找当官的通融一下，什么都好办，权力腐败也就越来越严重。实行法治，一是立法必须经过民主程序，充分征求民意，由人大审议通过。二是司法、监察独立，前面讲的纪委书记和监察局长的首要任务就是监督党政一把手，就是这个意思。由政法委统管公检法，对一把手负责的体制必须改变。

中国实行宪政的路更长。改革派高举宪政大旗，要求落实宪法规定：“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”保守派则依据宪法批判国务院先后两次提出“鼓励、支持和引导非公有制经济发展”条例，是“对国家和全国人民根本利益的叛卖”。宪法规定 “国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，而2010年在全国经营性总资产中，公有制经济与私有制经济的比重已达27%与73% ，由此认为改革已背离社会主义。

这就必须修宪，问题是我们依据什么原则与理念来修宪？西方宪法的核心价值理念是保障个人权利，社会主义的核心价值理念是什么，至今没有明确的表述。传统社会主义强调：一是整体利益高于个体利益；二是整体利益不是所有人的利益，