公婷 吴木銮：关于以薪养廉有效性的探讨：基于中国的经验

内容提要：腐败的原因和治理对策是学界和实践部门共同关注的议题。许多人认为，公务员报酬过低是腐败产生的重要原因之一。在新加坡和香港地区高薪养廉的启发下，许多国家包括中国在不同程度上尝试通过以薪养廉来提升政府治理的质量。公务员收入过低无法保证正常的家庭生活开支。过低的薪酬有可能损害公务员保持个人诚信的努力，引致腐败行为。公务员薪酬的提高，甚至高于社会的平均工资水平，在此背景下“以薪”是否可以“养廉”？这是重要的理论和实践问题。基于实证数据，文章认为，公务员薪酬和廉政建设有着复杂的关系，对它们的相关性存在着一些认识上的误区。过去十余年间，我国公务员薪酬水平上升较快，腐败的程度也有所加深。

关键词：公务员工资 廉政建设 以薪养廉 公共治理

腐败和官员行为失当，是各国政府面临的共同问题。高薪养廉(或以薪养廉)是许多学者或者国际机构(如世界银行)给发展中国家的一项重要建议(Quah，Jon S.T.2003)。现实中，公务员工资水平的提高是否可以有效降低腐败程度？是否有可能以薪养廉？过往公务员工资和腐败的研究大多数停留在理论推衍的层面，而忽略了实证研究。在本文中，我们收集了中国公务员工资以及腐败强度的数据。以中国作为一个个案来研究公务员工资和腐败的关系很有意义。其一，自二十世纪八、九十年代以来，官员腐败问题一直难以解决。其二，过去数十年内，公务员薪酬(无论是工资结构还是工资的薪酬水平)已发生了重大变化。通过系统性收集数据并观察其变迁，本文试图探究中国的公务员薪酬和腐败治理的相关关系。对中国个案的探讨有助于全球反腐败的学术研究。

一、关于“以薪养廉”的理论

公务员薪酬水平过低一直被认为是造成腐败的重要因素之一。许多学者提出，公务员薪酬水平与腐败程度有很强的负相关性。他们认为，薪酬较低的公务员更难抵御贿赂的诱惑，也更容易从事非法牟利和权力寻租活动。这方面的佐证是，欠发达国家的公务员薪酬水平往往比较低，而这些国家的腐败程度恰恰较高(Caroline Van Rijckeghem＆Bea-trice Weder，2001)。中国的不少学者也持同样的观点。有学者以新加坡和香港的公务员薪酬和官员清廉为例，认为“优厚的物质待遇不仅能够满足公务员生存和发展的需要，使他们生活无忧，能够全身心投入到工作中，而且还可以提高公务员的社会地位，增强他们的自信心和对职业的满意度，降低其腐败的动机。”(蒋硕亮，2008)一些学术观点也得到领导人的认可。据香港媒体报道，朱基曾表示“中国目前虽然尚不能‘高薪养廉’，但有必要做到‘以薪养廉’。”(大公报，2000)

有关以薪养廉的观点，在很大程度上受到一些系统理论的支持。其中，最重要的有“相对剥夺理论”、“‘需要驱动’腐败说”以及“卸责和效率工资”假设。

(一)相对剥夺理论

基于杜尔凯姆(Durkheim，1972)的失范理论(anomie)，默顿(Merton，1938)提出了“相对剥夺”(relative deprivation)理论的初步轮廓。之后，戴维斯(Davis，1959)等人构建了相对剥夺理论。尽管视角不同，所有的学者基本同意一个假设：当人们感到相似的投入没有得到相同报酬时，相对剥夺感就可能产生。这种感受到的分配不公平有可能导致各种异常行为(Crosby＆Gonzalez－Intal，1984)。古尔(Gurr)认为，“相对剥夺感”是政治冲突和造反的主要原因之一。而库利克等(Kulik，Fallon＆Salimath；2008)则提出，“相对剥夺感”是导致各种失范行为(包括腐败等)的重要因素。比如，当人们认为自己被不公正地排除在有权获得的权利或物质之外时，他们就会产生一些负面的感受。这些负面感受的积累就会引致行为失当，因此也为个人的腐败提供了借口。企业员工自感“相对剥夺”、士气很差的企业，腐败程度往往较高(Huang＆Snell，2003)。此外，政府工作人员和国有企业员工的薪酬显著低于私有企业同类人员收入的地区的腐败程度也会较高。而在另一些地区，比如新加坡，其政府和国有企业工作人员的薪酬相对高一些，腐败程度就相对低。

(二)“需要驱动”腐败和“贪欲驱动”腐败

作为一种社会现象和个体行为的失范，腐败有很复杂的根源。相对剥夺理论指出腐败的社会原因。但是，在同样的相对剥夺下，为何有些人产生了腐败行为，而另一些人则没有？因此，需要进一步考察个体的负面激励机制，由此就产生了“需要驱动说”和“贪欲驱动说”。一些个人是出于某种需要而出现行为失范，一些低级公务人员可能是为了满足基本生活需求而接受贿赂(Gupta，2001)。而有些人在基本需求已得到满足的情况下，因贪心而产生失范行为。腐败也可能因贪婪、追求更多财富所致(Wraith＆Simpkins，1963)。这种以贪婪为基础的腐败案件常见于高官腐败个案中。在这些个案中，官员并不是基于生活需要而贪污腐败，而是为了更多的个人财富和享受而从事犯罪。奎阿(Quah，2002)认为，一个人的工资能否满足其基本需求成为其是否会从事腐败的关键因素。

类似的观点也反映在研究中国公务员制度的文献中。巴拉兹(Balazs，1964)在研究中国传统官僚制度时注意到，在政府人员收入过低的历史时期，腐败也变得无处不在。在研究当代国有企业的工资变动后，一些学者发现，管理人员使用公共资金进行在职消费成为这些人员对收入不高的替代性选择(陈冬华、陈信元、万华林，2005；2007)。

(三)效率工资理论

部分学者在提高雇员薪酬可以减少腐败议题上达成共识。但对于工资增加多少可以达到养廉的效果则意见不一。持“需要驱动论”的学者认为，工资应满足雇员及其家庭的基本需要。而其他学者则认为，满足基本生活需要是远远不够的(Mahmood，2005)。由此，效率工资理论应运而生。效率工资还进一步分为两种假设：一为卸责假设；另一为公平薪酬理论。两者的不同之处在于工资提高的幅度。

1.卸责假设。这种理论认为，由于监管困难，员工们有时会规避责任。雇主以高于市场出清工资的薪酬来防止卸责行为。对于腐败者来说，一旦腐败行为暴露，不仅面临牢狱之灾，还要失去工作所带来的一切利益(包括工资)(Rijckeghem＆Weder，2001)。在官员有着较高薪酬的情况下，腐败行为造成的代价就很大。这会促使官员在从事腐败活动时三思而行。

2．公平薪酬理论。按此理论，政府官员并不一定追求利益的最大化。当他们的工资比相似岗位工作人员的薪酬低时，他们会感到自己没有得到公平的待遇(Mahmood，2005)。通过腐败之类的非正常手段，这些低收入员工可以自己解决物质待遇与社会地位不相称的问题。

综上所述，尽管对公务员薪酬和腐败关系有不同的解释，学者们基本上认同公务员薪酬和腐败之间的相关性。因此，许多人提出高薪养廉的政策建议。

那么，提高公务员薪酬是否真正可以降低腐败程度？我们认为，这不取决于主观推论，而是一个需要用实证来分析的命题。我们从官方的文件、统计年鉴、新闻报道和其它来源整理出了一套关于公务员工资和腐败程度的数据。我们的数据大多经过了交叉核对，可靠性较好。我们的分析分为两个步骤：第一，官员的工资是否处在上升的趋势。对趋势的判断是基于不同时期公务员工资之间的比较，还包括公务员工资与其它行业人员收入的比较，以及人工成本占国内生产总值的比重，等等。第二，我们试图发现，在官员薪酬上升的同时是否出现了腐败强度的下降？也就是，在十余年的时间内，官员薪酬的改善与腐败的相对下降是否呈现某种相关性？

二、公务员薪酬上升：范围和幅度

从历史上看，建国后有四次公务员工资的改革，分别发生于1956年，1985年，1993年和2006年(吴木銮，2009)。1956年改革正式废除了供给制。在20世纪90年代之前，主流的观点认为，干部的工资主要用于满足生活需要。库克(Cooke，2005)认为，“在半个世纪中，中国大体上维持着一个高就业、低工资和低消费的经济运行模式。”库克对于低工资的解释是，人们观念上的落后阻碍了适当的薪酬调整。在中国历史上，平均主义一直是收入分配的主导观念。现代也不例外。另一种解释是，公务人员有很多薪金以外的物质补贴，比如住房等。这些非现金福利舒缓了人们对提高工资的要求(戴园晨，1993)。

在20世纪80年代早期，由于这些原因，政府工作人员的平均收入竟比采矿工人低17%(国家统计局，1999)。北京市统计局1998年的调查表明，以工作10至19年为例，脑力劳动者(政府工作人员多数在此列)的收入比体力劳动者低9.6%；而以工作30年以上为例，脑体倒挂程度达13.9%。在所有比较组别中，只有工作20至29年的人员，脑体倒挂问题不严重(工资改革理论研究课题组，1993)。这种现象导致所谓“造导弹不如卖茶叶蛋，拿手术刀不如拿剃头刀”之说。

1997年后的中央政府提薪从根本上改变了低薪局面。2000年，朱基总理提出公务员工资三年翻番。在一次会议上，他透露他当时每月的工资是2000元，2001年可以加到2600元，2002年增至3400元，而2003年将调到4000元(星岛日报，2001)。中央政府之所以决定大幅提升公务员工资，主要基于三个原因。一是，借提薪提高公务员的士气。二是，利用提薪来增加政府开支，从而拉动内需，以应对亚洲金融危机。三是，提薪有防腐的作用。朱基认为，中国的财力尚不足以“高薪养廉”，但是可以做到“以薪养廉”。

在经历了1997年后的六次全国提薪之后，各种统计数据都显示公务人员薪酬上升幅度很大。公务员报酬低已成为过去。相反，相对而言，公务员的报酬已高过其他行业的平均水平。较好的报酬再加稳定的职业保障，因此不难解释近年公务员考试的热门。图1展示了公务人员平均工资与人均国内生产总值之比。自1999年，公务人员实际年均工资超过实际人均国内生产总值。这个趋势之后一直维持不变。在1994年至1998年间，公务人员的薪酬与人均国内生产总值的比值低于1。之后这个比值上升到1.26(2000年)和1.90(2004年)。在2006年，这个比值达2.21。2007年更逼近2.5。也就是，公务人员的平均薪酬水平与人均国内生产总值的差距逐渐扩大。

公务人员的薪酬上升速度也明显快于其它行业。在中国统计年鉴中按企、事业和机关分组的数据表明，机关平均工资(相对于事业单位和企业)上涨迅猛。我们把机关平均年工资设定为数值1，事业和企业与机关收入的比值均为0.99(以1993年为例)。之后，机关工作人员薪酬上升很快。以国际上通行的公务员工资和制造业及教育行业的工资相比，也是公务员工资涨幅较大。如表1所示，公务员薪酬与制造业收入相比，公务员的工资越来越高。在2007年，公务员的工资是制造业雇员的1.35倍。而公务员工资与教育业的工资的差距也在扩大之中。2005年，两者之间的差距最大。此后略有缩小。与此同时，公务员的薪酬在所有职业类别中的排名也在上升。表2说明了2001年是个分水岭。在这一年，公务员的薪酬首次进入排名的中间位置(相对排名数值为0.50)。尽管这个排名在2003年和2005年轻微下降，但是2006年和2007年，排名继续上升(2007年的相对数值为0.42，数值越小，薪酬水平越高)。

行政管理费的快速增长也间接反映了公务人员薪酬上升。按官方的解释，行政管理费包括行政管理支出、党派团体补助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、检察院支出和公检法办案费用补助。世界银行认为，行政管理费主要包括人事等经常性支出项目(World

Bank，2002：139)。因此，行政管理费支出的趋势可以作为公务员薪酬的一个代理指标。在2003年，政府行政管理费是4691.3亿元。2005年，行政管理费达6512.3亿元，而2007年是8514.2亿元。这样算来，政府管理费几乎每年以1000亿元的速度在增长。

概括而言，自20世纪90年代中后期以来，公务员工资出现较快增长。这其中，2001年和2006年的调薪幅度最大。

三、腐败强度上升：实证分析

公务员薪酬水平上升是否带来抑制腐败的效果？