沈宝祥：弊端与良方――论政治体制改革的迫切性

内容摘要：进入新时期以来，我国的社会主义民主政治确实是在不断发展。但是，我国的政治体制仍存在一些弊端，即邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中列举的官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。这些弊端就是政治体制需要改革的硬道理。多年来，我们党对政治体制的改革积极进行探索，设计了不少良方，但还需完善细化，形成全面的可操作的方案，并且要有路线图，要有时间表。我们还要掌握渐进与突进的改革辩证法。不能盲目搞突进，又要在适当时机突进，否则会失去改革机遇。

关键词：政治体制改革 弊端 良方 突进 改革机遇

我国的改革已经进行了 30 多年。这 30 多年，是整整一代人的勇敢探索和艰苦奋斗。现在，人们对改革抱着新的期待。近两三年来，"再改革"，"第二次改革"，"重启改革"，"新改革时期"等提法，不断出现。这是人们对改革的呼唤。这说明，我国的改革没有完成，改革仍然存在迫切性。本文仅就政治体制改革谈一点意见。

反思辛亥百年的启示

2011 年，我国各界人士，包括共产党和各民主党派，特别是知识分子和青年学生，自觉地、郑重而又理性地纪念辛亥革命 100 周年，认真总结和反思中国百年历程，民主共和是其重点之一。

翻看纪念辛亥革命的文论，人们认为，孙中山创建共和虽然没有取得成功，但它开启了一个新时代。这就是中国人民为民主而奋斗的新时代。

中国共产党人继承了孙中山开始的事业，取得了伟大的胜利和成功。孙中山追求的民族独立的目标，我们早已实现了。孙中山追求的民生目标，我们已经在很大程度上实现并正在进一步实现。但论者比较一致地指出，孙中山的民权目标，仍然差距较大。这是一种客观存在的舆论。我们党一贯强调，要倾听群众的呼声。这样的群众呼声，当然是应该听一听的。

人们借辛亥革命百年纪念，又一次热议政治体制改革。这不是偶然的。从宪法和法律条文看，从形式上看，我们的民主政治、政治体制似乎相当完善，但人们的实际感受却往往不一样。这是人们的错觉吗？这是人们的认识偏差吗？这真是值得我们认真思考的问题！

应当说，进入历史新时期以来，我们的社会主义民主政治确实是在不断发展。作为体现人民当家作主的全国人民代表大会，自1978年 3 月召开第五届第一次会议以来，30多年来一直能够按时召开。地方各级人民代表大会也能够按时召开。体现民主的基层自治 （农村的村民自治和城镇社区的居民自治） 也有了很大的发展。干部管理上各种体现民主精神的举措，等等。这些，都是我国社会主义民主政治发展的体现和成果。

还要看到，30 多年的发展，尤其是市场经济的发展，对外开放的发展，人民教育程度的提高，各种积极因素的累积，使我国广大人民的眼界大开，政治观察力和判断力大为提高，他们的民主意识、参与意识日益增强。这同个人迷信盛行的年代相比，真是有天壤之别啊！在这方面，我们也要尊重群众，相信群众。

毋庸讳言，对我国民主政治的发展，对我国政治体制的状态，确实存在着不一致的估量和看法。有一种观点认为，改革开放以来，我国的经济快速发展，这就证明，我国的政治上层建筑基本上是适应经济基础的。言下之意是，我国的政治体制不必做大的改革。这样的观点似乎很有道理，符合马克思主义的基本原理。但是，第一，对基本原理要完整准确地理解；第二，对任何事物都要作具体分析，基本原理代替不了对具体事物的具体分析。

毛泽东曾说：在社会主义条件下，在我国，上层建筑与经济基础之间，存在着既相适应又相矛盾的状况。我们要看到二者相适应的一面，又要清醒地看到二者相矛盾的一面。社会主义的发展进程还表明，这种既相适应又相矛盾的状况也是发展变化的，而不是固定不变的，有时，矛盾的方面会比较突出。上层建筑与经济基础之间的矛盾，往往是政治制度和体制的问题。改革开放以来，我国上层建筑与经济基础之间的矛盾方面，也是这样的状况。就当前来说，经济方面存在的问题，如贫富差距拉大，腐败现象、垄断，建设中的决策失误，形象工程、政绩工程，等等，已造成经济上的巨大损失。这些都是上层建筑与经济基础之间矛盾的具体表现，都可以也需要从政治体制上找到原因，都提示我们要进行政治体制的重大改革。

民主就其本意来说，是指国家形态、国家制度，是建设一个什么样的国家问题，是人民当家作主的国家，还是个人或集团专政的国家这样的问题。说到底，这是国家权力的配置问题，也是我们推进政治体制改革首先要考虑的问题。

民主还是一种价值追求，人们拥护社会主义，不仅是为了共同富裕，还为了民主政治，因为民主是个好东西。正因为如此，民主才作为我们的重要目标。

对于民主政治，对于政治体制改革，不能仅仅从上层建筑与经济基础的角度看待。如果囿于这个视角，就容易重新陷入民主只是手段、工具的误区。当年讲民主是手段不是目的，就是片面地从上层建筑与经济基础的角度论述问题，陷入这个误区的。

党中央对于民主政治有足够的认识。邓小平早就指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。十六大提出，党内民主是党的生命。十七大又进一步提出，人民民主是社会主义的生命。可是，近年来一再出现种种与此相悖的"理论"。澄清这些似是而非的"理论观点"，是推进政治体制改革、发展社会主义民主的重要方面。

"弊端"就是政治体制需要改革的硬道理

关于政治体制改革，邓小平讲得最早，讲得最多，讲得最明确。邓小平 1980 年 8 月的 《党和国家领导制度的改革》 讲话，是他关于政治体制改革的颠峰之作。这些，都收在他的文选里，是他的重要政治交代，是需要改革的后继者们 （今天在第一线的改革者都是改革的后继者） 认真践行的。

邓小平是务实的政治家，他讲政治体制问题，不是抽象讲道理，而是从剖析现状入手，即从我国的实际出发。他在 《党和国家领导制度的改革》 的讲话中，深刻地剖析了党和国家领导制度的弊端。他讲的"党和国家领导制度"，就是政治体制问题，而且是政治体制的核心问题。

邓小平列举了党和国家领导制度存在的五个弊端，即官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象、形形色色的特权现象。他对这五种弊端作了深刻的剖析。

五大弊端，最主要的是权力过分集中的弊端。邓小平说："权力过分集中，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各地都不同程度地存在这个问题。"［1］邓小平指出了权力过分集中体制的危害，他说，"因为对这个问题长期没有足够的认识，成为发生'文化大革命'的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了"［2］。这是极为深刻的总结。邓小平认为，权力过分集中是政治体制的总病根。

关于官僚主义，邓小平说，我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。就是说，我们的官僚主义根源在于中央的权力过分集中的体制。

关于家长制，邓小平对建国以后家长制的形成和发展，作了具体的描述。实际上，家长制是权力过分集中的必然结果，也是权力过分集中体制的具体表现。

关于领导职务终身制，邓小平认为，这个问题没有及时解决是一个失策，但他认为，在当时的具体历史条件下，这个问题也无法解决或无法完全解决。当时的具体历史条件，很重要的就是权力过分集中和家长制的存在。

关于形形色色的特权，邓小平指出，一方面，是一些干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权、特殊化；另一方面，解放以后，我们没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。这些，也是权力过分集中体制的必然结果。

邓小平在具体分析了领导制度的各种弊端以后，明确指出，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。他尖锐地说："这种制度问题，关系我们党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。"［3］

邓小平指出的党和国家领导制度 （即政治体制） 中存在的这些弊端，最好地说明了进行政治体制改革的必要性和紧迫性，这是需要推进政治体制改革的硬道理。这个道理"硬"在哪里呢？邓小平说："如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。"［4］邓小平说得很清楚，一是如果不通过政治体制的改革，而且是"坚决彻底的改革"，解决这个问题，过去犯过的错误就可能重犯；二是只有通过"坚决彻底的改革"，人民才会信任我们的领导。这是党的执政合法性的问题，是党的执政地位能否稳固的问题。

邓小平的这个讲话，已经过去了 32 年，但我们今天读起来仍有强烈的现实感。为什么呢？因为邓小平讲的问题，指出的弊端，在现实生活中仍然存在。

若干年来，媒体一再报道，一些落马的贪官说，他们当第一把手时是不受监督的，没有任何人能够对他们实行有效的监督。我们剖析这些案例，可以清楚地看到，什么叫过分集中的权力，过分集中的权力是怎样变成绝对权力的 （笔者认为，绝对权力就是集大权于一身又不受监督的权力），绝对权力又是怎样变成绝对腐败的。2010 年，铁道部长刘志军的落马，以及随后发生的"7・23事件"，也相当典型地说明了这个问题。

政治体制存在的弊端，仍然是需要进行政治体制改革的硬道理。邓小平的 《党和国家领导制度的改革》 一文，远没有过时。

良方正待实施

多年来，我们党对政治体制的改革积极进行探索，设计了不少良方。略举以下四例。

（一） 建设法治国家

党的十五大报告提出：依法治国，建设社会主义法治国家。这是民主制度化、法律化的必然要求，是我们建设中国特色社会主义的一个重要目标。依法治国，最重要的是依宪治国。这就要树立宪法的最高权威。这不但要加强教育，更重要的是要采取一系列有效措施，还要有必要的形式 （有的国家在国家元首上任时，要手按宪法宣誓，就是树立宪法权威的一种形式）。依法治国，就要破除存在于各个方面的人治现象 （如邓小平所说的"个人领导"现象）。这是政治体制改革的重要内容。

（二） 三者有机统一

2002 年 11 月，党的十六大报告提出："发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。"这可以说是我国政治体制的总框架，也是推进政治体制改革的大思路。这里，关键是两条，一是对三者的关系要作全面理解。三者有机统一，统一在哪里？应当统一于人民当家作主。无论从我们国家的性质来说，还是从我们党的理念来说，都是这样。从我们国家的性质来说， 《中华人民共和国宪法》 规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。"这也是我们党从事革命的初衷。从我们党的理念来说，"党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样"。在这三者中，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主的实现状况，也是检验党的领导的主要标准。二是要对三者的关系作具体的规定。在这方面，没有现成的办法和经验。邓小平提出，"党的组织不是政府，不是国家权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题"，"要进行试验，取得经验"。［5］处理这三者关系，要依据邓小平阐述的马克思主义关于党和国家的学说，结合我国的实际，积极进行试验。

（三） 三权相互制约协调

2007 年 10 月，党的十七大报告提出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这是破解邓小平讲的权力过分集中弊端的有效方法，也是政治体制改革的关键一招。怎样解决权力过分集中的问题，就是分解权力；怎样才能有效制约权力，就是用相应的权力制约权力。将权力分解为决策权、执行权、监督权三权，既体现了人类政治文明成果，又符合中国的实际。如何实施，同样要积极进行试验。

（四） 保障人民四权