张贤明：当代中国问责制度建设及实践的问题与对策

摘要：当代中国问责制度建设及其实践均取得了巨大成就，但也存在人大作用不能很好发挥、问责启动事由过多，对重大事件的事后追究、规范化程度不高以及问责过程中存在偏差等诸多问题。其原因主要在于国家权力结构、党政关系、行政管理体系和干部人事制度等方面的制度安排以及实际运行方面存在的缺陷。进一步完善中国的问责制度应该以理顺权力关系为前提，以明确责任划分为关键，以加快问责体系建设为根本，推进问责实践深入实施。

责任政治是社会主义民主政治的应有之义，问责制度建设则是责任政治建设的重要组成部分。改革开放以来，中国责任政治建设特别是问责制度建构与实践推进均取得了巨大成就，但是问责制度建设及实践也还存在一些问题，本文在指出问题的基础上探讨推进问责制度建设及其实践的路径与对策。

一、问责制度建设及其实践的问题及成因

(一)问责制度建设及其实践中存在的问题

毫无疑问，目前中国问责制度建设及其实践中存在的局限与弊端，既有宏观制度安排的缺陷，更有具体的实践机制方面的问题。

1.作为问责链条中的重要一环，人大的作用在问责实践中没有得到应有的体现。人民代表大会制度要求各级人民代表大会由人民选举，受人民监督，对人民负责；各级国家机关均由人民代表大会选举产生，受它监督，对它负责。这意味着，人大在整个问责链条中具有双重地位：一方面，作为民意代表机关，人大的权力是由人民授予的，因此人大代表应该根据人民的意志和利益来行使手中的权力，接受人民的问责。在这一问责关系中，人大代表处在问责对象的地位；另一方面，作为国家权力机关，人大又是各级其他国家机关的产生机构，各级其他国家机关对权力的行使也应该接受人大代表的问责，此时人大代表又居于问责主体的地位。在某种意义上，人民对国家权力的控制很大程度上就是通过人大代表在问责中的这种双重地位来实现的。

但是，在现有的问责实践中，人大的这种双重地位体现得还很不明显。从人大代表作为问责对象的角度看，宪法规定选民和原选举单位可以对其选举的人大代表依法进行罢免，这是对人大代表进行问责的法律依据和有力手段。但是，由于关于罢免权的现有规定在操作程序上还存在很多缺陷，对人大代表的问责难以付诸实践。通常只有在人大代表有了违法犯罪行为受到法律追究时，才会启动对其代表资格的罢免，而因为履行政治责任不力而对代表实施问责的情况非常少见。从人大代表作为问责主体的角度看，我国宪法也规定各级人大对由其产生的各级国家机关组成人员有质询、罢免以及组成特定问题调查委员会的权力，但是这些权力现实中很少得到运用，以至于以人大为主体的问责还非常不够。这种不够体现为两个方面，一是相对于行政问责和党内问责，人大问责太少。据统计，2003年至2006年四年间，在《人民日报》和《中国青年报》上报道的全部73起问责事件中，72起由上级党政部门启动，一起为同级党委启动，没有一起是来自人大的问责。①尽管《人民日报》和《中国青年报》上刊登的只是全国所有问责事件中的一部分，但这也足以证明在近年的问责实践中，人大问责所占的比例是极为有限的。二是人大问责刚性不足。在现有的制度环境和文化环境下，人大代表对其法定权力的行使还存在一些障碍，表现在问责实践中，就是受到牵掣太多，问责乏力，或是自身有顾虑，行使权力不坚决。以对质询权的行使为例，质询权原本是人大行使其监督职能的重要手段，而且也应该是人大问责的重要环节。但是在现实中，严肃的质询常常变成一团和气的“询问”，有时甚至还会因为种种原因胎死腹中。广东惠州市人大代表曾就市政府迟迟不执行市人大常委会关于关停违章建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会不仅没有积极组织质询案的运作，反而力劝代表放弃质询。②这一事例也从侧面反映出人大代表的质询权在很大程度上被虚置了，人大问责本应具有的力度也因此而被削弱。

2.从实际启动问责的事由来看，重大事件发生以后对责任人进行惩罚的问责多，事前事中进行督促的问责少。责任政治的本质是民主政治，其要义在于权力的行使要服务于人民利益，对人民负责。作为责任政治建设的重要环节，问责也理应以实现人民利益和意志为价值取向，其最终目的是促使官员认真对待手中权力，不断提高决策水平，积极促进社会福利的增长。因此，对官员进行问责一方面要注重对权力行使后果的评估，对造成消极后果的责任者的惩戒；另一方面也要注重对权力行使过程的控制和督促，这两个方面缺一不可。

但是，从近些年的问责实践来看，对官员的问责处理多集中于两种情况，一种是重大责任事故，一种是产生严重影响的群体性事件。不能否认重大事件发生后对有关责任人进行问责对于整肃吏治的重要性，但是必须要注意到，仅仅依赖这种作为善后程序的问责是难以完全实现问责的本意的。就官员群体来说，为事后惩罚而启动的问责更多的是起到对其他官员的警示和震慑作用，而此时对于公众利益的实际损害往往已成既成事实，而且在很多情况下已经不可挽回了。相比之下，以事前事中督促为目的的问责则可以防微杜渐，以更低的成本更有效地维护人民利益。实践证明，许多突发性事件的起因看起来是相关群体对具体问题的看法不同以及事发地方党政领导处置失当而造成的，但是如果没有前期社会矛盾的积累也不会演化为大规模的群体性事件。如果平时督促到位，事发地方党政领导切实承担起责任，把矛盾及时化解在萌芽状态，也不至于造成群众积怨在一次事件中集体爆发出来，造成多方面的消极后果。有论者指出，“群体性事件破坏性升级，不是因为老百姓的诉求多了，而是由于一些干部的责任心少了”。③从另一个角度来看，这也说明我们的问责方式有偏颇：只在出现严重后果时才启动问责，而对平时忽视老百姓利益的问题注意不够。其实，如果问责在实践中总是停留在“只管起火，不管冒烟”的阶段，则不仅对于广大人民不利，对于问责对象也是不利的，因为引起问责的事由越严重，相应的问责结果也会越严厉。

3.问责的规范化程度还有待进一步加强。近年来我国加快了问责制度的建设，出台了一大批专门性的问责规章，使问责的制度化水平得到明显增强。但是，一方面现有的问责制度仍然还有较大的完善空间；另一方面，文本意义上的制度化水平并不能完全等同于实践中的规范化程度。

规范化包含有章可循和按章办事这两个层面。就目前的实践来看，问责在这两个层面都还存在一些欠缺。首先，“运动式”、“风暴式”问责比较多。“非典”肆虐期间，中央曾在短时间内连续处理了一大批干部，“问责”也随之进入公众视野，然而在非常情势下诞生的问责从一开始就具有一种应急性的特点。尽管此后的制度化建设不断加快，但是这一特点的影响仍然存在，这在各地方的问责中表现得尤为明显。从壮大声势、推广问责理念来说，这种“运动式”、“风暴式”的问责固然有它的作用，但是如果不注重加紧建章立制，将问责纳入制度化、规范化的轨道的话，问责的后劲就值得忧虑。其次，问责不合程序，随意性比较大。就问责的实践而言，规范化的目的就是要使问责过程有章可循，通过遵循合理明确的制度规定，提高问责的公正性和可预期性，这既是法治的基本要求，也更符合问责的本意。毕竟问责从根本上说不是为了惩罚官员，而是督促官员为民众利益服务。但是，在一些地方的问责实践中，问责在程序化方面还存在不足。2009年2月，河北永年县干部作风建设年活动动员大会11名“瞌睡干部”被拍摄，永年县委当晚即作出决定，将其中7人免职，1人全县通报批评，3人黄牌警告处分。④这种做法出发点可能是好的，但在具体操作上则规范性严重不够，缺乏程序上的正当性。这不仅难以让被问责者心服口服，而且有可能使问责偏离原来的目的，甚至沦为权力斗争的工具。

4.问责实施过程中的其他偏差。首先是问责不公。这有两种情况，一种是在问责过程中违反了权责一致原则。例如，有些重大决策可能是由党委做出的，行政首长虽然也是党委成员之一，然而并无最终决定权，政府相对来说只是负责执行。但是，一旦出现问题，却往往在行政首长负责制的名义下只对行政首长问责，对于党委决策的责任则不予追究。另一种情况是问责事由与问责方式之间的对应关系不一致，即同样的问责事由却出现了不同的问责结果。前文所述河北永年县的例子中，11名干部同样是开会打瞌睡，但是有的被免职，有的只是黄牌警告。如果不能说明特别的理由，那么诸如此类的区别对待就很容易让人对问责的公平性产生怀疑。其次是问责不实，即问责流于形式，对责任主体的责任追究不到位，问责没有发挥实效。这也有几种不同的表现形式：一种是已经做出的问责决定得不到落实，问责变成了在上级领导和舆论压力面前做做样子，对责任人的惩罚根本没有到位。事发时立即出台对事件责任人的问责决定，事件过后应该被撤职的官员仍然在原来的岗位上继续工作、待遇不变的情形并不少见。⑤另一种情况是寻找替罪羊，以对直接责任人的查处取代对领导责任的追究，甚至于通过弄虚作假的方式敷衍了事蒙混过关。2011年5月，洛阳因路段垃圾积存问题对有关责任人进行问责，但问责的结果却是临时给两名普通工人安上“环卫队长”的头衔，然后再将他们当成领导干部予以“免职”。⑥还有一种情况是高调问责，低调复出。一些在影响恶劣的重大事件中被问责免职的官员，事件平息之后就易地为官，级别不变，甚至还得到提拔。并不是说对被问责的官员就应该一棍子打死、永不叙用。但“问题”官员的复出应该有专门的规定，要符合特定的限制性条件，起到相应的震慑作用。如果单纯地将问责当成平复公众情绪的灵符来使用，而不注重官员对责任的实际承担，长此以往，灵符就会失灵，最终受损的是政府的形象和公信力。

(二)问责制度建设及其实践存在问题的原因

问责制度的完善是一个持续的过程，但问责实践在当下中国的发展时间还比较短，现阶段问责制度建设及其所表现出来的不足在某种意义上也是相对于不断发展变化的形势而言的。因此，在对当前我国问责制度及其所存在的不足进行原因分析时，必须要考虑到这些背景条件，根据实际情况，做出实事求是的分析和判断。

1.从国家权力结构的角度来看，人大作为国家权力机关在宪法意义上的重要地位并未在我国实际政治生活中得以完全实现，这既是导致当前问责制度建设诸多不足的一个根源，同时也是推动问责实践取得突破性进展的主要制约性因素。人民代表大会制度相对于西方议会制度的优越性之一是能保障人民代表大会对人民负责，政府等其他国家机关对人民代表大会负责。但问题在于，如何“把人民代表大会制度相对于西方议会制度而言理论上的比较优势转化为实践比较优势”⑦。

改革开放以后，随着国家经济、政治、社会发展的不断推进，人民代表大会制度也得以不断完善，但是这一制度在实践中的表现与其在价值理念上的定位仍然存在着不小的差距，人民代表大会名义上居于国家权力体系之首，实际上却面临着实权不足的问题。“人大与‘一府两院’之间早就建立起比较完善的责任机制，监督与被监督关系受到宪法和法律的保护……但是人大的监督功能却被长期虚置了。”⑧这种权力虚置的状况实际上造成了人大代表的身份有时更多地意味着一种荣誉而非一种责任，进而使得人大代表一方面缺乏与选民之间的联系，另一方面又使其客观上不能、主观上不愿切实承担起监督各级政府及其他国家机关的责任。正是在这个意义上，我们说人民代表大会在国家权力结构中作用的弱化同时也导致了人大成为我国问责链条上的薄弱环节。而这一薄弱环节的存在，又致使对问责的外部控制缺乏应有的效能，进而造成问责实践中的走样变形。

2.从党政关系的角度来看，当前党政之间在职权分工以及组织制度等方面都还存在一些阻碍问责良性运转的不利因素。中国共产党在中国特色社会主义事业的建设过程中居于核心地位，发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，这是不容置疑的。但是，从法治的角度来说，党对国家的领导不能等同于党对国家发号施令，党的执政更不能简单地等同于直接施政，党领导人民当家做主应该体现为党通过自身的工作来整合政治资源、聚合人民偏好，使人民的意志经过人大上升为国家意志，政府则负责这一意志的实现，进而促成人民利益的实现。

然而，在实际政治过程中人大的作用没有得到充分发挥，在党委与政府的关系上权力又过分集中于党委。这就带来两个问题：首先，由于权力过分集中于党委，党委替代人大行使权力机关的职权，做了许多由宪法规定本应由人大做的事，