石东坡：创制中央地方互动程序规范的宪法思考

摘要: 中央地方权力交涉关系是指在中央政府与地方政府之间就政策制定、利益分配、事务管辖等方面的关联问题进行交流沟通，形成共识的互动关系。这种权力交涉关系的程序法制不仅对于既定的权力关系协调顺畅的实现具有维护作用，而且对于将来的权力关系的优化也具有积淀作用。建立在中央地方权力交涉关系之上的互动程序规范，对于建设在实现中央地方政府协同共治的良好局面上所具有的积极意义应当得到更加认真和积极的对待。要更加自觉地将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径，作为依宪治国、依法治国在国家政治生活和政府组织体制之中进一步得到体现和贯彻的重要任务。

关键词: 中央地方关系；权力交涉关系；程序规范

一、中央地方关系及其宪法法律调整的理论反思

中央地方关系问题是一个重大复杂的政治问题，也是一个无可回避的宪政问题。我国在中央地方关系问题上既有丰富的历史经验和教训，也有迫切的现实需要和挑战。一个突出的表现就是各自治区的自治条例在制定上的困难。由是，我们认为在实践上，中央地方关系的方面尚需要探讨的有：第一，实现民族复兴和主权独立国家在领土主权上的完整统一的任务和目标；第二，实现特别行政区的稳定繁荣和与内地之间更加紧密的经济贸易联系；第三，坚持、巩固和发展民族区域自治制度；第四，在东中西部区域发展或开发振兴战略上进行统筹兼顾；第五，在资源节约、环境友好和产业调整、共同富裕等科学发展的进程中对于不同省、直辖市、自治区的分类指导与利益协调；第六，在经济全球化和区域化进程中中央地方之间决策和实施的协调统一；第七，应对内外部突发事件可能对于中央地方关系的考验；第八，在社会主义民主法治和政治文明建设、政治体制改革中健全调整中央地方关系的政治法律制度和机制。这些中央地方关系问题的解决需要现实的积极探索和持续的政策试错，需要极大的政治智慧和科学的理论指导，需要良好的制度保障和有效的制度设计。

在理论上，我国对于中央地方关系的研究至少可以追溯到清末时期对于域外的地方自治的关注。民国时期，从当时的社会情势和政治需要出发，对于中央地方关系甚至联邦制都有一定的研究。中国共产党在长期的革命建设和改革实践中对于中央地方关系不断摸索，先后逐步形成以毛泽东、邓小平、江泽民为代表的、具有创见的理论观点，并且在宪法政治制度、人民代表大会制度、立法制度、民族区域自治制度、特别行政区制度等制度建设上得到体现和反映，经受了实践和历史的检验。进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，关于中央地方关系的研究方兴未艾，遍及经济学、政治学、法学特别是宪法学以及历史学等领域，并且不断深化，日益表现出一种综合研究的态势。如果能够做一个学术概览，是否可以归纳为以下几个方面：第一，在中国特色社会主义理论体系中，形成了民主集中制、维护中央权威、发挥两个积极性、立足国情创设制度和中央地方关系规范化、制度化和法律化的政治信念、理论思维和基本判断。第二，在经济学界对于中央地方关系的分析吸收应用了博弈论、制度经济学等理论素材，重点是对于财政税收问题的解决方案（分税制、转移支付制度等）进行的研究，其间一种财政联邦主义的观点在或明或暗地产生影响。第三，在政治学、行政学界不仅有着从历史和现实以及比较角度对于中央集权的反省，而且有着在国家―社会关系上、在国家―公民的关系上对于中央地方权力内容和边界的“外部视角”分析，特别是有对于地方分权类型、内容、模式与步骤等应用方案问题的集中探讨；近年来，受到政府过程的视角与方法的启发，有学者从政府间（际）关系的角度进行探讨，提出了“伙伴关系”、“制衡合作”等观点，同时也注意到政府横向和纵向关系的相互作用[i]。第四，在法学界，对于中央地方关系的认识趋向是基本一致的，即主张推动中央地方关系的法制化，特别是建立中央地方权限争议解决的机构和机制。其中研讨的具体问题集中在宪法关于中央地方关系规定的演变、理解与解释、中央、地方政府组织法以及其他宪法性法律的立法完善、民族区域自治法的修改和特别行政区基本法的适用、中央地方关系的立法论证与立法设想、中央地方立法权限划分、中央地方决策权、行政权关系的原则与内容、中央地方财权事权划分关系、中央对地方的监督关系的原则、内容、范围与途径、中央地方关系解说中“人民主权说”、“委托代理说”、“固有权力说”、“对等关系说”等的辨析与评价、地方自治的正当性和可能性以及与既有制度之间的容许性、国家事务与地方事务之间划分的可能性与合理性及其标准、司法统一与司法体制改革中的中央地方关系问题、司法审查在中央地方关系上的可得性、联邦制与单一制的中间形态和亚形态问题、国家结构形式基本理论与中外比较等问题，近来对于服务型政府建设、政府职能转变与中央地方关系调适问题的研究、行政区划、行政层级及其涉及的地方管辖权限配置问题的研究也在加强。这些研究是很有价值的，其中对于实体意义上的中央地方权力划分的普遍化以及我国中央地方关系解决机制的司法化是非常重视的。

但是这同时也促使我们思考以下问题：中央地方关系具有怎样的政治性质和宪法性质？这种宪法关系在主体、客体和内容等构成要素上的特殊性是什么？有哪些类型？可以根据什么标准将这种关系划分和区别为哪些具体的关系以作为具体的法制所集中针对的调整对象？对于中央地方关系的领袖裁量、政治实控与法律调整等不同的调节机制之间的区别和联系是什么？中央地方关系的法制规范包括哪些？具有什么特点？宪法典在自身文本中已经对于中央地方关系进行了怎样的规定？这种规定中的概念、原则和规范之间是什么关系，应当怎样理解？这些宪法规定的基点和取向、刚性和柔性是怎样的？中央地方关系上的宪法规范在提供政治原则规范、权力内容规范和组织结构规范的同时，是不是还应该提供其他方面的规范？应当是哪些？司法审查制度在中央地方关系上的适用的优势和局限是什么？在中央地方的沟通联系上既有的政治行政法律途径有哪些？实效如何？应当按照怎样的原则和方向进行完善？我国国情在这一方面的基本规定性是什么？有没有一定的内外部思想渊源有助于进一步思考和建构中央地方相互之间的联结渠道？甚至在我国宪法文本变迁中有没有一些可资运用的材质？域外的有关中央地方沟通制度中除去监督制度之外在宪法监督或保障制度中有哪些可资镜鉴？

在对于上述问题进行思考的过程中，实际上贯穿着一个基本的矛盾分析方法的应用，即将中央地方关系及其宪法法律调整作为对立统一的两个方面，运用辨证思维进行认知，明确中央地方关系的社会政治实存是其宪法和法律调整的前提与对象，而宪法法律调整则是中央地方关系调整和处理的政治民主实践的保障和提升，通过宪法法律对于中央地方关系的调整，发挥法制所特有的权威性、强制性、预期性，实现法治的和谐价值、民主价值、正义价值，维系中央地方关系的有序互动与根本稳定，将政治层次的权威与自主（自治）、集权与分权、监督与能动、诉求与回应[ii]转化为法治宪政层次的主体间权利义务责任的对应与流转关系[iii]。而要实现这种转换，我们认为首先，需要明确两者之间的基本关系：在中央地方关系及其宪法法律调整之间是一种决定与被决定、作用与反作用的关系，对于中央地方关系的宪法法律调整必须适应和符合中央地方关系这种政治关系的根本性质和基本规律，那样才具有宪法法律调整的可能性和可行性；而宪法法律制度供给的科学性、完整性和操作性才能够保证实现宪法法律调整的有效性。其次，需要从制度演变和设计所立足的“路径依赖”的角度理解和挖掘宪法文本关于中央地方关系规定的内在精神、制度内涵，明确在中央地方关系上宪法、宪法性法律的有关规定及其与国家领导制度和根本政治制度之间的一致性，从而在寻求和证成中央地方关系的制度分化与制度完善方面的正当性和兼容性的过程中能够建立在既有的政治理论和宪法观念的基础之上，同时吸收和接纳一定的、合理的创新思维和价值观念，以共同熔铸和延续宪法法律制度。再次，对于具体的宪法法律制度的建设与构成既要注重其切合中央地方关系的实际症结的针对性，同时还必须注意到制度建制中的协调性，注重从法律制度、法律规范的自身逻辑内部的分解适用、相互支持和协同配合上建立基于同一调整对象不同侧面和环节阶段之上的制度群落，以最大限度地预防、弥补和堵塞制度的缝隙、制度的空白和制度的漏洞。最后，还需要注意对于中央地方关系这样融合多种内容的社会政治关系进行的宪法法律调整在宪法规范本身、基本法律、一般法律等的制度层次上的原则性、侧重性与灵活程度是有差异的，不能企望在宪法典本身就中央地方关系给予全面和详实的规定。这既是破除这种“立法者”的惯常思维偏执，也是对于宪法作为“政治法”以及宪政问题自身具有的显著特点的尊重。

由此，我们如果对于学界关于中央地方关系及其宪法法律调整的论理基础、理想类型和制度构想进行检视，可以发现，第一，尽管随着研究的深入在中央地方关系上已经将其分解为中央地方立法关系、中央地方财税关系、中央地方行政关系、中央地方人事关系、中央地方司法关系、中央地方安全（治安、军事，参见有关《民族区域自治法》规定）关系、中央地方外事关系（参见有关《特别行政区基本法》规定）、中央地方监督关系等方面进行分析，但是相对集中的还是在中央地方之间的权力配置这个关键和核心的基础问题之上，非常注重实体的权能边界，略显静态。第二，随着在宪法、立法法、监督法、民族区域自治法、特别行政区基本法以及反分裂法（尽管众所周知其具有鲜明的指向“台独”的强烈震慑作用，但是从法律的普遍性以及该法的宣示性来看，不仅如此，应当视为在我国国家结构形式和中央地方关系上确认或重申其根本原则的一个重要法制。）等在中央地方关系的方向、原则、体制、类型以及权力范围上的基本厘定，中央地方关系及其宪法法律调整的研究重点应当随之转移在若干重大法律制度的具体论证与健全完善之上，其中对于中央地方权限的划分显然还将在一个更长的时间内成为主要问题，因为目前还需要在实现祖国完全统一（最近，党的“十七大”提出的两岸结束敌对状态、签署和平协议，这在中央地方关系以及国家结构形式等方面均具有重大的理论意义和法律意义）、应对全球化挑战、推动城乡统筹和地区统筹、保护环境资源永续利用、积极行政给付[iv]等诸多实践进程中予以进一步的摸索和调试，以期能够有一个相对稳定的可行图景，并进而反映在组织法制的修改之上；而鉴于我国存在的中央地方关系的不同类型，一部统一的《中央地方关系法》的适应性、可行性与科学性值得进一步探究，尽管有不在少数的学者在呼吁和设想。第三，可能从法学“以诉讼为中心”的由来已久的观念出发，学界对于“调整中央地方关系的司法化”兴味较浓重，在比较宪法制度的领域，结合我国宪法监督制度的完善，对于中央地方权限争议的发生原因、诉讼提起、诉讼类型、司法审查功能等的分析比较热烈，但在我们看来，需要注意的是在中央地方关系上按照其形成运做的基本流程或者说“主体―行为―效果”，似乎可以划分为权力分配关系、权力交涉关系和权力责任关系三个阶段或者类别，而权力分配关系及其运行是在宪法的修改和完善以及宪法性法律等的立法进程中确立和实现的，因此，在一定的宪法法律制度得到建立的基础上，中央地方关系中的动态活动就主要是比较温和的权力交涉关系和可能比较激烈的权力责任关系，相应的法律规范的建制就主要是程序法律制度的健全问题。而现实之中的中央与地方之间交涉沟通的路径及其实效应当怎样评价呢？

二、中央地方之间沟通交涉总体路径的基本评估

总体上看，在中央与地方的关联沟通之中，存在着党、政、法三个方面的连接渠道[v]。执政党内部的上下双向渠道通常是围绕宏观政治决策的，具有全局的意义。政权机关――主要是国家权力机关与行政机关两个系统之中的中央地方国家机关的交涉是中央地方权力关系上公开、规范程度较高的，具有针对性突出、议题明确性的特点。而在立法监督和通过行政诉讼中针对可能存在的规范性文件合理性问题、规章合法性问题以及法律规范冲突问题实施的审查或者报请的裁决、决定等的“法制”路径方面，