马岭：代议制对民主的分解：民主选举、民主决策和民主监督

一、民主选举、民主决策、民主监督的关系

关于民主的含义，学界众说不一，[1]笔者认为民主是“民”对涉及自己利益的重大事务以多数决的形式“做主”，包括主体（民）、内容（涉及自己利益的重大事务）、形式（多数决）三方面，其中第一层含义是最重要的，民主的首要内容是由民（直接或间接）做主。[2]而“涉及自己利益的事务”十分宽泛，这些事务都由“民”直接做主是不可能的，也是不必要的（尤其在中国这样的大国），于是间接民主应运而生――“民”选精英“为民做主”。由此围绕着间接民主产生了“民主选举”和“民主监督”两个环节，也就是说，在民主选举、民主决策、民主监督这三者中，“民主决策”是核心，是民主的本意，“民主决策”的形式决定了“民主选举”和“民主监督”存在的必要性和可能性――直接民主不需要民主选举和民主监督，间接民主才需要、也必然依赖于民主选举和民主监督才能实现。作为国家制度的民主（不是某社区、某行业的民主）在当代的主要形式已经不是直接民主而是间接民主，因此与间接民主紧密相联的民主选举和民主监督被认为是民主的重要范畴：民主选举是民众选出精英，民主决策是精英替民众决策（包括决策后的执行），民主监督是民众对精英的督查。三者形成一个链条，互相依存，缺少其中任何一环都会使民主不完整甚至变质。

首先，民主选举是民主（间接民主）的前提和基础。如果精英不是民主选举产生的，其决定就不可能带有民主色彩――间接民主的色彩也没有。虽然其决策也可能是为民服务的（如开明专制下明君廉吏的为民做主），但从制度的长远效果来看，则更可能不是为民服务而是为己谋利（或者主要为己某利同时也兼顾民利），还有可能走向损民利己的极端。但民主选举仅仅是民主的前提和基础，是间接民主的一部分，它并不能等同于民主，把民主仅仅理解为“选主”是片面的，“光强调选举，而忽视了其他制度建设”，如“参与、协商”等多种多样的民主政治实践，[3]是对代议制的曲解。

其次，民主决策是民主的核心所在，民主就是人民当家“做主”。然而间接民主对直接民主的取代却使“民”主基本上演变为“官”主，只是这个“官”是由民众选举的，选他们是为了让他们为民办事、替民做主，因此这种“官主”的背后有强大的民意。间接民主的性质决定了一个社会中谁是精英（主要指政治精英）[4]应由民定――民众通过选票决定，“民选”、“官主”是间接民主的基本格局。[5]

再次，民主监督是民主的保障。民选精英并授之以权的目的是让他们为民办事，但精英掌权后是否为民办事、如果不为民办事有什么后果，这是民主监督所要解决的问题。几年一次的选举换人是从整体上督促精英们全心全意为人民服务，但在许多具体事务上人民的意见往往并不一致，有时其利益还互相冲突，因此精英们如何协调人民的内部矛盾进而从总体上为民办事以及办事的效率、质量、程序等也需要民众不断地进行监督检查。民主监督实际上是民众监督，不是民“主”而是民“督”，是民众对“官主”的监督。对官权的监督在历史上一直都存在，民主监督是由过去的权力只受上级监督（最上级的皇权则没有监督）或专门监督（如监察）变成全社会监督，这种来自民众的监督使其具有了民主的性质（民主监督并不排除专门监督，但显然不等于专门监督）。没有这种民主监督，民主决策是否体现民意、精英们（即使是民选的）是否为民服务就没有完全的保障。但不论是上级监督还是民众监督，都属于监督的范畴而不是决策的范畴，不涉及谁做主的问题（民主还是官主）。监督总是发生在权力行使之后，是对“做主”的正确性、合理性的评估，因此从狭义上说，民主监督并不属于民“主”的范畴，而是对“官主”的检查。由于我们现在使用的民主一词在国家制度的层面上基本上是指间接民主，因此民主监督也被纳入到民主的范畴，成为民主的重要内容。但民主监督不是民主的唯一内容，如果把民主仅仅理解为民主监督，在理论上是片面的、在实践中是有害的。[6]

二、我们政治体制改革的重点应是民主选举和民主监督

民主选举、民主决策、民主监督三者是一个有机整体，但对于我国的政治体制来说，笔者认为其主要的问题出在民主选举和民主监督（而不是民主决策）两方面。间接民主既然是精英为民做主，那么这与我国现存的权力模式以及历史传统就有契合之处，不论是当下的领导干部还是历朝历代的大小官吏都大致可以被看作是其所处社会的“精英”，由精英为民做主，与间接民主中的“官主”有相似之处。当然在民主社会，“官主”的过程也应保持某些民主因素，如在精英决定的过程中要征求民众意见、召开听证会、做民意调查、官与民通过各种途径进行协商等等，但这些只是“官主”的参考，可能极大地影响决策，但最终的决定仍然是、至少形式上是精英们决定的。[7]

因此我们目前的问题主要出在民主选举和民主监督这两个环节。由于没有民主选举，或民主选举没有真正落实，政治精英不完全是或完全不是由民判断、由民决定，而是由官判断、由官决定的，或由血缘、亲缘、地缘所决定，或者凭溜须拍马、买官卖官、拉关系、走后门等等不正当、不合法途径谋取权力，使一些人成为各种岗位上的实权人物――至少表面上成为“精英”。由于这些人不是民主选举（包括间接选举如人大选举）产生的，指望他们为民做主，替民办事，全心全意为人民服务，可能性就很小。权力的位置来自选民的授予，权力人才可能为民服务，[8]权力的位置主要来自领导的亲睐大多就会导致只对上尽责尽忠，如果完全来自某个人（如一把手）的欣赏，就几乎必然导致官场的刻意逢迎与谄媚。[9]

那么，民众有选人的能力吗?如果连英明领袖选接班人都会看走眼，民众的眼睛难道真的是雪亮的吗？确实，领袖的智力、观察力、鉴别力、判断力是高于一般人的，但是在选人的问题上，他们的角度不同，领导人是从上往下看的，是俯视，是相对单一的目测，候选人会情不自禁的在他们面前掩饰、表演、投其所好，甚至可能收买领导，领导选接班人可能是为公众，也可能是为自己；而民众是下位者，是一群人，有多视角，“人民在公共的地方比君主在深宫中更能知道”官员们是否辛勤、是否受贿，[10]候选人要收买一群人、要在四面八方的目光中掩饰自己是相对困难的，民众选领导当然是为自己，然而自己就是公众。民众的智力、观察力、鉴别力、判断力的确是不如精英的，所以才要精英执政，但民众自己亲自处理问题、解决问题可能不行，选人却未必不行，这是两种能力。一个单位中谁忠厚、正派，能力如何，大家都基本清楚，就算极聪明者能够用假象瞒天过海，也往往只是一时收效而已，时间长了大家都能看明白其为人的品行。一个国家的领导人虽然可能与民众距离较远，但只要有公开的信息，有开放的媒体报道，有自由竞争的选举过程，民众也是可以辨别的，民众在领导人下台后才了解其品行往往是在政治极其不透明的情况下发生的。尤其是，领导选接班人时可能处于种种偏见将目光锁定在一个狭小的圈子里，而民众的候选目标则不受此拘泥而要宽泛得多。“传统君主制和现代独裁制的‘制度死穴’就在于，‘家族继承终身制’或‘亲信接班终身制’不能克服致命的‘基因悲剧’，即国家治理对‘德能’的高要求与亲族集团狭小的‘基因库’导致‘德能’供给不足的政治遗传悲剧。‘基因库’有‘统治能力来源’和‘统治能力可持续性’双重含义，家族和亲信限制了‘统治能力来源’，终身制则因为‘夜长梦多效应’而限制了‘统治能力可持续性’，‘基因悲剧’因此是一种制度性的‘政治遗传悲剧’。”[11]因此我们政治体制改革的任务不是废除领导决策而由民众决策，不是以全民公决代替精英决定，而是要求精英出自选民，是否是精英要由民判断、由民决定，要得到民众认可，民众认可的主要方式就是选举。[12]

民主监督也是我们目前所欠缺从而需要大力改进的领域。一个国家的政治精英不仅要来自选民，而且其行为、其决策、其工作都应受到民众监督。选举可能在短期内完成，监督却需要贯彻权力运行的始终；选举是间歇性的，监督是长期性、连续性的。建国60年来我们对民主监督不能说不重视，但自上而下的监督多于自下而上的监督，来自下面的监督往往要么力度不够（平时），要么力度过猛（非常时期）――如采用群众运动而不是法制的方式来实现民众对干部的监督。我们的民主监督制度不能说没有建立，但还很不完善，如公民的批评建议权、控告检举权在前40年都只停留在宪法层面而缺乏法律的具体规范以至难以操作，时至今日也仍然没有完全落实；人大的监督权也是改革开放后才逐渐启动，至今也还远没有达到宪法规范的要求，远没有达到令民众满意的程度；舆论通过媒体进行的监督也仍然受到太多的权力管制，还有很大的发展空间。

如果只有民主选举而没有民主监督，就使人民在选举了官员之后却对他们如何行使权力撒手不管，如果只有民主监督而没有民主选举，就不能保证官员来自人民，进而只能通过道德教育（而不是利益机制）使他们保持和人民群众的密切联系。[13]如果既没有民主选举也没有民主监督，精英们的决策就几乎必然地脱离群众甚至损害群众利益，这不完全是由于精英们的道德瑕疵或平庸所致，而是因为体制设计存在弊端――精英们不是来自民主选举，没有民众认可，又缺乏民主监督，就必然导致官腐民怨。“长期以来，有很多人都认为只要抓住了‘民心’，保持了和人民群众的血肉联系，保持了不骄不躁和艰苦奋斗的作风，就能确保党的执政地位和国家的长治久安。”殊不知，这只是治标不治本，“历朝历代，能认识到‘民心向背’的执政者大有人在，明白‘成由勤俭败由奢’这一道理的也大有人在，不能不承认他们在这两个方面也作出过一些姿态和努力，但最终还是无法摆脱‘历史周期律’的一再发生”。[14]没有民主选举和民主监督两个环节，仅仅依靠精英对民心的洞察和道德自律，其决定、决策是不可能保证国家长治久安的。根据权力来源于哪里就对哪里负责的规律，中国历朝历代的官员基本上都自上而下地产生，他们因此也就必然对上负责，而民主社会的一个根本改变就是国家最重要的政治职位都由民主选举产生，这种自下而上的渠道自然促使官员对民众负责，必然要得民心（不得民心就得不到选票），必然要保持和人民群众的紧密联系（不联系就落选），选举权的这种民主性质自然连带出对精英们的民主监督。

三、我们政治体制改革的顺序应是先民主监督、后民主选举

虽然民主选举和民主监督这两方面都是目前权力体制的薄弱环节，都是需要改进和加强的，也都是未来健全的民主政治体制必不可少的，但其轻重缓急还是有所不同。笔者认为应该先从民主监督领域入手，之后再涉足民主选举。当然二者是不可能截然分开的，因此在第一个阶段应是以改革监督制度为主，同时也可以适当地推进民主选举（如试点性的基层选举、党内选举），在民主监督制度基本健全、民主选举有了部分经验之后，再全面推行民主选举。

这样布局的原因不是因为民主监督比民主选举重要，或民主监督是民主选举的前提（恰恰相反一般都认为民主选举是民主监督的前提），而是因为民主监督比民主选举风险小，难度也相对小，更稳妥，更符合渐进式改革的思路。在经历了文革之后，我们如果能够坚定不移地选择改革而不是革命来促使国家完成现代化的路径，选择相对温和的改良道路而放弃激进手段（这是文革给我们的最宝贵财富――不吃这一堑很可能长不了这一智），我们就应该能够明智地分析并选择代价较小、成本较低、较为稳健的改革之路。虽然国家的民主化、法治化是全人类的发展方向，但民主化、法治化的实现途径是可能、可以有所不同而不是只有一种模式的。西方的模式是民主选举、民主决定、民主监督这样走过来的，他们走通了，成功了，这是应当肯定的，他们的模式给我们以极大的启发，提供了许多宝贵经验，可供我们借鉴，但如果认为东方也只能走西方的路，民主化、法治化只有西方一种模式，则是教条主义，是否认事物的复杂性、多样性。

笔者设想，我们是否可以尝试这样的模式：先实现民主监督，通过民主监督促使精英们做出的决策尽量贴近人民的根本利益，然后再以民主选举加强和稳固决策的民主性。

1、先民主监督、后民主选举的可能性

民主监督是否可以先置？即在没有民主选举或民主选举很不完善的情况下是否可能先实现民主监督？我们长期习惯的思维是选举权、监督权、罢免权三者的先后顺序，是先实现选举权，