任中平 张振雪：党内“一把手”体制的由来、危害与治理

摘 要：“一把手”现象是党内长期以来普遍存在的一种现象，而且已经演变为事实上的党内“一把手”的体制形态，从而对发展党内民主、建设社会主义民主政治造成了诸多不良后果，严重破坏了党的民主集中制原则，阻碍了党内民主的健康发展，背离了社会主义民主政治的发展趋势，亟待引起各级党组织足够的重视。深刻认识“一把手”体制的严重弊端和危害，痛下决心根除这一顽疾，需要建立健全监督机制，尤其是要加强制度监督，完善制度体系，增强制度的可操作性。

关键词：“一把手”体制 实质 危害

长期以来，各级党委书记都在习惯上被称为“一把手”，时至今日这种趋势有增无减，而且已经演变为事实上的党内“一把手”的体制形态。这种党内“一把手”体制在现实政治生活中产生了诸多不良后果，严重破坏了党的民主集中制原则，阻碍了党内民主的健康发展，背离了社会主义民主政治的发展趋势。今天，在深入发展党内民主和大力推进社会主义民主政治的时代背景下，深入研究和从根本上治理党内“一把手”问题，显得更加刻不容缓，有着重要的现实意义和深远的历史意义。

一、党内“一把手”体制的由来与实质

关于“一把手”体制的含义问题，中央党校王贵秀教授曾进行过专门的研究。他认为从文字释义的角度讲，“一把手”就是“第一把手”，只不过是省略了中间的“第”字。“（第）一把手”就是在领导班子中居于首位的负责人。[1] 而具体考察“一把手”体制的历史由来，人们关于“一把手”的称谓，实际上是由其他说法演变而来的。其最早的和最直接的来源，是毛泽东同志在1949年3月13日发表的《党委会的工作方法》一文中把党委书记比喻成“班长”，他说:“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个‘班’。……党委要完成自己的领导任务，就必须依靠党委这‘一班人’，充分发挥他们的作用。书记要当好‘班长’，就应该很好地学习和研究。书记、副书记如果不注意向自己的‘一班人’，作宣传工作和组织工作，就很难把这‘一班人’指挥好。如果这‘一班人’动作不整齐，就休想带领千百万人去作战，去建设。当然，书记与委员之间的关系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”[2] 如果要追根溯源的话，这应该就是“一把手”体制最初的原型。

此外，“一把手”的说法还与我党历史上党委内部组织机构的设置有一定的关系。尽管在党的正式文件中从未出现过所谓的“一把手”的称谓，但在革命战争年代和建国初期的一段时期里，我党在党委内部的组织机构设置上，曾经有过“第一书记”、“第二书记”等职位设置和排位。这种职务设置适应了革命战争时期特殊的历史需要，并发挥了积极的作用。因而在建国之后相当长一段时期里，地方党委也仍然沿袭了这样的职位设置和排位。但在1987年党的十三大关于党章部分条文修正案的第八条当中，明确将原来党章第四十三条第三段中“党的中央纪律检查委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报党的中央委员会批准。党的地方各级纪律检查委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并由同级党的委员会通过，报上级党的委员会批准。党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生。” 这段话中关于“第一书记”的最后一句加以删除，于是，“第一书记”的职务设置在党的文件中便被正式废除。[3]

学界研究表明，党的正式文件中虽然有过“第一书记”的职位安排，但却从未明确提及所谓“一把手”的说法。然而无可否认的是，在我党执政以来的长期实践中，却已逐步形成了事实上的“一把手”掌控党组织的体制。可以说，这种党内“一把手”体制已经演化为党内政治生活中的一种潜规则，其实质是把党委会的集体领导异化为党委书记的个人领导。这与党章的明文规定是完全背离的，也严重违反了党的民主集中制这一根本组织原则。现行《党章》第 10 条的规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定; 委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”据此，从决策来看，各级党委均实行“集体领导”，或称“合议制”，而非书记负责制，这就从制度文本上杜绝了所谓“一把手”存在的理由。党章第15条还明确规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决;在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。”可见，按照党章规定，党组织是一种实行民主集中制的组织，党组织行使权力的主体是整个党委领导班子集体，而非党委书记个人。实施领导和决策的原则是少数服从多数，领导成员在班子中的地位是平等的，而不是“一长制”或首长负责制。因此，在这种委员会制或集体负责制的制度安排下，党内的权力只能由党委集体来行使，而绝不能由书记个人来行使。这与行政系统的“一长制”很不相同。在行政首长负责制体制下，行政首长在其职权范围内对重大问题拥有最后决定权，因而可以把行政首长称之为“一把手”。可见，党委系统和行政系统是两种性质根本不同的体制，决不能相互混淆，否则就会造成体制的混乱和无序。

同时，还必须严肃指出，党内“一把手”的说法也是对毛泽东同志关于“班长” 比喻的断章取义和有意曲解。这种说法只是援引了毛泽东所讲这一段话的前面部分，而有意舍弃了他特别强调的后面部分内容，他还说：“当然，书记与委员之间的关系是少数服从多数，这同班长与战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”显而易见，毛泽东当时已经明确意识到这个比喻有可能被歪曲，因而专门强调两者的区别所在：党组织实行的是委员会制，书记与委员之间的关系是少数服从多数；而军事系统实行的是首长负责制，班长与战士之间的关系是指挥与服从的关系。而后来流行的这种所谓党内“一把手”的说法，恰恰违背了毛泽东同志的真实意图。在我们今天的现实政治生活中，由于事实上存在的党委书记“一把手”的地位和第一责任人的定位，加之党组织内部信息流通中存在的不对称性，并且在监督机制尚不健全、权力边界仍不清晰的背景下，就很容易出现把组织意图和个人意图相混淆，用书记个人意志代替班子集体意见的情况。这样做的结果，不仅严重破坏了党的民主集中制原则，极大地干扰了党内正常的民主生活，而且极有可能使党在一些重大决策上发生失误，给党和人民的事业造成无法弥补的损失。因此，对这一问题必须引起各级党组织的高度重视，一定要追根溯源，充分认识其严重恶果，并积极寻找有效对策，从根本上消除其不良隐患。

二、党内“一把手”体制的成因与危害

党内“一把手”体制的形成，既有深远的历史原因，也有深刻的现实原因。

从历史原因来看，党内“一把手”体制的形成，与中国历史上两千多年来的封建专制文化的残余影响有关，同时也与革命战争年代形成的革命领袖权威和权力运作方式等巨大历史惯性有关。纵观辛亥革命以来的中国革命历史，即便像孙中山、毛泽东这样的划时代伟人和革命领袖人物，也难以彻底避免和完全超越根深蒂固的封建专制文化的历史影响。这些深刻的历史教训一再从反面警示我们：由于社会主义新中国原本脱胎于半殖民地半封建社会的旧中国，而新中国成立之前的新民主主义革命并没有彻底地完成肃清封建主义残余的任务，这就必然使我们在社会主义革命和建设进程中将长期面临封建主义残余的遗毒影响。也正因为如此，自改革开放以来，关于如何肃清思想政治方面的封建主义残余影响，是邓小平总结文革沉痛教训之后曾经反复强调的一个重要问题。他不仅多次地深刻揭示了封建主义残余长期存在并影响着我们党和国家生活，深入分析了封建主义残余影响的种种表现及其严重危害，而且明确提出了我们面临的肃清封建主义残余影响的重大任务。[4]

从现实原因来看，党内“一把手”体制的形成，很大程度上也是由于现行领导体制的缺陷所造成的。这又可以从两个方面来分析：一方面，从制度安排来看，党组织内部的权力结构还不够科学。应该说现行的党内规章对党委书记的权力还是进行了一定的界定、制约和防范。例如，党章第26条规定：“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。”党章第27条规定：“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。”并且，从党内权力的授受关系上作了系统安排：党代表大会、全委会、常委会之间是一个层层委托、层层受托的关系。全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督。此外，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等一系列重要文件，也都对党委书记的人事任免权从民主推荐、考察、酝酿和讨论决定乃至责任追究等环节进行了具体规定。然而，现实的情形是，在党内权力运行的实际过程中，由于党的代表大会并不是常任制，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对党委书记进行监督。于是，党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权后，逐步演变成了党委书记为中心的政治运作过程。加之，党组织内部各职能部门之间的职责和权限不清的现状，也导致对“一把手”权力的制约乏力。在这样的宏观体制背景下，于是便导致了党内政治生活中的权力行使过程出现了集中有余、民主不足的情况，导致民主集中制的执行带有很大的随意性。有研究者以县委书记为例，揭示了“一把手”的权力在执行中往往容易变异，出现“动干部、批条子、吃工程”的情况。在用人权上，虽然《干部任用条例》作了一些原则性规定，但初始提名权仍然掌握在书记手中。但在具体工作中可操作性也不是很强，尤其是对由党委书记的核心地位而派生出的一些隐性权力没有加以规定和规范，对党委书记在用人上应承担的责任没有加以明确，从而导致党委书记在用人上的权力不够明确，责任不清。[5]尤其是近些年来，随着社会转型过程中的各种矛盾复杂化和显性化，在现行的压力型体制下，在涉及地方经济和社会稳定等各种重大问题上，党委书记理所当然地作为“一把手”和第一责任人，对于重大事项决策、重要项目安排、大额资金的使用，其统筹作用更加明显，自由裁量权日益增大。于是，党内“一把手”体制便名正言顺地推行开来，并呈现出愈演愈烈之势。

另一方面，从制度落实来看，现行的许多党内规章制度还缺乏可操作性。我们往往比较重视建立实体性制度，但对程序性（操作性）制度和保障性制度则缺乏关注，因而往往使一些很好的制度只能停留于原则规定而难以落到实处。正如有的研究者所指出：用制度管权、按制度办事、靠制度管人，已成为全党的共识。但现在的问题是，如何提高制度执行力、增强制度实效性。制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能避风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机。现实情况正是如此。目前我们所见到的各级党委的议事规则大都显得过于粗糙，存在议事范围不够明确( 诸如“重大问题”、“全局性、政策性问题”等难以界定) 、议事程序显得粗疏( 没有限定发言的时间、次序、频次) 、表决方式过于笼统( 如“会议实行逐项表决。表决一般可采取口头、举手、记名投票和无记名投票方式”) 、对参会者的约束不够刚性( 通常只规定缺席需请假，而无最多缺席次数及超过次数后的处理方式) 等。俗话说，“细节决定成败”，议事规则就是对细节的规定，对例外现象的最大限度的估计与防止。而现实政治生活中“一把手”现象的普遍存在，一个重要的原因便是领导班子开会时没有或不遵守议事规则及议事规则过于原则化，从而使形式上的集体领导成为事实上的“一把手”说了算。[6]

正是上述种种原因所导致的这种党内“一把手”现象，在实践中给我们的政治生活造成了一系列严重后果，从根本上违背了党的民主集中制原则，严重破坏了党内正常的政治生活，