何俊志：中国人大制度研究的理论演进

如果从1927年开始出现的各种苏维埃政权算起，中国共产党探索代议机关的历程已达84年之久。如果从1954年宪法正式确认人民代表大会制度是中国的根本政治制度开始计算，作为一种国家制度的人民代表大会在中国已经持续了57年。相对于中国政治研究的其他领域内言，对中国人大制度的研究在数量上并不多，算不上是“显学”。但是，在绵延近一个世纪之久的研究传统中，相关的学术著作还是从不同侧面揭示了中国人大制度在各个时期所经历的各种变化。本文的目的在于从理论层面上对相关的研究进行梳理，并在评析相关研究的基础上，提出一种新的研究方向和议程。

一、苏维埃模式

自1927年广东海陆丰起义起，苏维埃曾经在中国共产党所领导的各个根据地遍地开花，并最终汇合为1931年的中华苏维埃共和国。就目前可查的文献而言，这一时段对苏维埃的研究不但数量较少，而且出现的时间也较晚。除毛泽东在《井冈山的斗争》中对县、区和乡这三级苏维埃的运行状况和问题进行过评析外，鲜有学术研究专门对苏维埃的运行情况进行过研究（毛泽东，1991： 57～84）。无论是关于苏俄时期苏维埃的介绍，还是中国苏维埃的一些基本文献，都是在建国之后，才有了一些正式的出版物（［俄］杰尼索夫，1953；［苏］基达林科，1954）。一些外国学者对苏维埃的专门研究，在时间上则更晚（Hsiao， 1967； Waller， 1973； LD4VB01.JPGtveit， 1979； Butler， 1983）。

新中国建立之后，尤其是自从1954年宪法确立了人民代表大会作为权力机关的地位以来，作为一种理论模式的苏维埃模式，长期主导国内外理论界对中国人大制度的研究。在这一理论模式下，中国的人民代表大会制度虽然在某些具体细节上与传统意义上的苏维埃有所差异，但是就基本原理而言，人民代表大会在性质上仍是苏维埃政权的组成部分，也是按照苏维埃的原则在开展工作。

迄今为止，我们仍然可以看到中国的人民代表大会制度在组织原理上与苏维埃之间的几个基本的共同之处。第一，由人民选举产生的代表大会是一个全权机关，与西方的“三权分立与制衡”有区别。作为一个全权机关，一方面是指人民代表大会全面行使国家权力，另一方面指宪法是全权大会的产物而不是相反。关于这一点，列宁在1918年曾经指出：“苏维埃的产生，并没有根据任何宪法，而且它在成立后一年以上的时间内（1917年春至1918年夏）也还没有过任何宪法（列宁，1972： 658）。”作为全权机关，人民代表大会与苏维埃一样，并不是宪法的产物，而是革命的产物，是在革命过程中产生出的代表大会在制定和修改宪法。第二，由人民选举产生的代表大会是一个“议行合一”的组织，以区别于西方的“议行分离”。在代表大会开会期间，它以人民的名义全面掌握所有的国家权力；在代表大会闭会期间，则由它的授权机构代行“议事”和“执行”的职能。第三，由人民选举产生的代表大会，是以阶级和职业为基础的兼职代表所组成，人民享有随时罢免代表的权利，以区别于西方议员的职业化和固定任期。在这种代表制之下，代表大会是劳动者自己建立的，是他们的革命热情和创造性建立的，只有这样才能保证苏维埃完全为实现群众的利益而工作（［苏］阿・阿・李巴托夫、阿・尔・聂达夫尼、恩・特・萨尔科夫，1958： 25～26）。第四，由人民选举产生的代表大会，要接受共产党的领导，并实行集体领导制度，以区别于西方议会内部的多党共存与竞争。按照苏联学者自己的总结：“苏维埃共和国从其最初成立之日起，就得到了布尔什维克的英明领导。这正是它优越于巴黎公社的主要之点。”（［俄］杰尼索夫，1953： 33）与党的领导紧密联系的一个特征是，苏维埃的领导体制也并不是像议会那样，由一个议长来主持议会的运作，而是一个由数名主席所组成的主席团来领导苏维埃开会期间的运作，以体现集体领导原则。

当然，与传统的苏维埃模式相比，中国的人民代表大会也有一些独特之处。周恩来就认为，人民代表大会与苏维埃的差异，主要体现在两个方面：一是苏联是两院平行制，除联盟院外，还有民族院。这是因为苏联是个多民族的国家，少数民族数量很大，如果不成立民族院将不能完备地表现出民族平等。而中国的少数民族人口只占全国人口的十四分之一，可以不成立民族院，但是在人民代表大会中，少数民族按人口比例数要大于汉族的比例。二是苏联只有工人和农民两个阶级的联盟，而中国是四个阶级的联盟（全国人大常委会办公厅研究室，1990： 30）。此外，也有研究发现，在1954年宪法所规定的人民代表大会体系下，某些制度和程序也不同于苏联和东欧国家的代议机构。例如，在苏联的苏维埃模式下，作为最高苏维埃常设机构的苏维埃主席团，对内立法、对外代表国家，实际上就是集体元首。但是，在中国的宪法体系中，苏维埃主席团的职权从原理上是由全国人大常委会和国家主席共同行使的，实际上则更多是由国家主席在行使。同时，苏维埃的主席团至少在理论上有控制武装力量的权力，但是，在中国则是由兼任国防委员会主席的国家主席在行使这一权力。与此相对的是，中国的全国人大常委会又有一些苏联的苏维埃主席团所不拥有的权力。此外，中国的宪法并没有像苏联和东欧的宪法那样，明确规定了在某一届人民代表大会任期届满之后，应该通过何种程序来解散（Franklin W. Houn， 1955： 199～233）。

在对制度本身的描述或者解释层面上，国内外的学者或许对苏维埃模式的争议并不大。但是，在功能层次上，无论哪一方面的研究者，都表现出了较强的意识形态特色。在支持苏维埃的这一侧，俄国革命的领导者认为：“苏维埃的力量以及它对于旧的国家形式的优越性，就在于苏维埃是能够包罗一切的、最民主、最有威信的群众组织。它最容易吸引群众参加管理和建设。”（［苏］基达林科，1954： 13）“通过作为人民群众自身的直接组织的苏维埃，便可以吸引全体人民，那些过去站在政治生活之外的最下层的人民来参加国家的工作，广大的农民群众都被吸引来直接参加了社会主义的建设，苏维埃政权和苏维埃民主的最伟大的贡献就在这里。”（［苏］基达林科，1954： 15～16）另一些人民代表大会的研究者们则给出了另外的词汇。例如，特意供国人和外国人参观的、虚张声势的展览品（spectacle），或一套精巧设计的迷彩服（camouflage），以为政权披上宪法外套（Franklin W. Houn， 1955： 199～233）。

无论在功能和价值上采取何种立场，在今天看来，从两种意识形态出发而展开的研究，都带有较强的比较思维。在价值上认同人民代表大会的这一翼，学者们大多都会将中国的人民代表大会制度与巴黎公社、苏东的苏维埃和亚洲的社会主义代表机关进行比较，并通过这种比较来提取中国的人民代表大会与其他社会主义代议机关的共性，以及中国的人民代表大会自身所具有的“特色和优势”。站在另一翼的学者，同样采取一种被称之为是“比较共产主义”的思维来观察中国的人民代表大会。不管理论的分歧有多大，在经验研究中，大多数苏维埃模式的研究者们实际上都承认，在苏维埃模式下，共产党才是政权的领导核心。因此，对人民代表大会的活动过程的观察的主要作用在于，通过作为外在指示器的观察，来曲折地探测政权核心的某些深层脉动。

二、民主化模式

在中国人大制度的发展史上，1979年是一个非常重要的关键节点。1979年7月1日，第五届全国人大二次会议同时通过了新的《地方组织法》和《选举法》。前一个法律规定在县级以上的地方人大设立常委会，后一个法律规定各级人大代表均采用差额选举的办法产生，并且将直接选举人大代表的层级从乡镇提升到了县一级。此后，1982年修改的宪法还扩大了全国人大常委会的职权范围。由于1979～1982年的人大制度改革与中国的经济改革几乎是同时起步。而这一时期又正值苏联和东欧的共产主义国家也在进行选举制度的改革，人大制度的研究者们在市场化和民主化的大背景下来观察中国的人大制度变革，也就可以理解。这一时期的研究者大都带有或多或少的民主化视角，主要致力于从民主化角度来考察中国人大制度的变化所体现出的民主意蕴。

在比较共产主义的研究传统中，同样是在一党执政的体制下，从等额选举到差额选举的转变，就意味着这个国家的选举制度从全民公决式选举（plebiscitary election）向有限选择的选举（limited chance election）或有限竞争的选举（limited competition election）的转变（Alex Pravda， Guy Hermet， Richard Rose & Alain Rouquié， 1978： 169～195）。就制度发展的形态而言，这一转变就为选举空间的开放提供了最低意义上的制度基础，因为选民开始被赋予了一定的参与和选择空间（Robert E. Bedeski， 1986： 153～165）。从逻辑上讲，这一重大的制度变革，必然会带来选举过程中的参与范围的扩大和竞争性因素的增加。观察者们注意到，在1980年选举试点过程中，竞争性选举已经在北京、上海、天津和武汉等大学比较密集的地区陆续出现，一些地方的教师和大学生甚至成功通过竞选而当选为当地的区县一级人大代表（J. Bruce Jacobs， 1991： 171～199）。但是，这种制度性的变革显然是来自于高层的推动，在执行的过程中，一些地方官员将新的《选举法》视作是对自己的政治地位的挑战，因而《选举法》的具体实施在一些地方也大打折扣，甚至在一些地方还引出了民众的抗议。而高层领导在面临地方官员与地方民众之间的这一矛盾时，采取的则是一种较为模糊的态度（J. Bruce Jacobs， 1991： 171～199）。显然，1979年之后的法律实施和再次修改，都传达出了这样一种信息，即中国的选举开放和竞争的程度，并没有像先前的理论所预示的那样，呈现出线性发展的态势。

通过对全国人大的制度变迁和功能变化的考察，欧博文（Kevin J. O'Brien）分别用自由化、理性化和包容性这三个指标测量了这一变化。他的研究发现，全国人大的制度变迁过程虽然并没有表现出自由化的特征，但是，在理性化和包容性这两个方面，则发生了明显的变化。这些变化虽然并不意味着中国的全国人大会走向西方式的议会模式，但是，在理性化和包容性这两个方面所发生的变化，已经预示着中国的政党制度与人大制度之间在进行新的调适，并呈现出了一种新的发展态势（Kevin J. O'Brien， 1990： 4～8； 175～179）。当然，欧博文也注意到，在中国人大制度的变迁过程中，全国人大的日趋活跃，在整体上仍然服从于中国的政党制度。

如果说欧博文对全国人大的制度变迁的判断还带有一些谨慎色彩的话，那么，一些在宪法和立法层面观察全国人大的学者，则得出了更为乐观和大胆的结论。在1982年所通过的新宪法中，已经有学者注意到了，宪法条款的变化对推动中国的全国人大走向民主化和法治化有着重要意义。在他们看来，全国人大常委会立法权的扩大，会导致它更像一个真正的立法机关。宪法规定的全国人大常委会的委员不能兼任“一府两院”的职务，也有利于打造出一支专业的立法队伍，有利于国家机关之间合理分工。而委员长所领导的委员长会议，同样构成了一支强大的政治力量（Byron Weng， 1982： 492～506）。

从理论上讲，全国人大常委会的职权扩张和立法职能强化，极其有可能带来权力格局的改变。专门考察全国人大立法过程的谭睦瑞（Murray Scot Tanner），就主要是沿着这一思路在展开自己的研究。在他看来，随着改革开放的深化和市场经济的发展，必然会出现的一个现象是，将会有更多的政策领域在中国共产党党中央的直接控制之外予以解决。与此同时，社会事务的复杂化又必然带来立法过程的复杂化。在复杂化的立法过程中，立法过程的链条会延长，加入立法过程的机构会增多。在卷入立法过程的机构逐渐增多、卷入机构的自主性成长的过程中，立法权力的分散化就是一种必然的结果。而立法权力分散化的制度性后果，就是党中央控制立法的能力走向弱化和全国人大在立法过程的职能得到进一步强化（Murray Scot Tanner，