杨帆 欧阳光 张弛：当代中国利益集团与社会主义民主法治

一、关于利益集团的理论研究

国际学术界关于利益集团的理论研究非常丰富，跨政治学、经济学与法学三个学科。美国政治学家麦迪逊认为，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的。利益集团来自于部分人对共同利益的维护，不可能自动消失，也不能强制消除，应进行“遏制与平衡”。

美国多元主义集团政治理论认为，在复杂的多元主义社会中，大量社会组织如种族集团、工会组织和教会组织等以共同的价值观念和社会认同为中介而形成，集团是个人和大范围的国家政体之间的中介。集团的存在有利于政治制度、社会利益通过组织的游说，通过集团和政府间的讨价还价，达成妥协一致，最终使决策反映公众利益。

政治过程中存在相互作用、相互抵消的力量，表现在四个方面：第一，利益集团之间的相互制约。第二，政策网状系统。如烟草政策问题，不仅涉及种植者、生产者，还涉及科学家、公共健康专家、律师、政治家、媒体人士等等。第三，赞助人的作用。包括政府、咨询机构、基金会、富有者等。第四，社会运动是对抗精英的重要力量。如环境利益集团、非裔美国人利益集团、妇女集团、基督教原教旨主义者集团等，都是政治过程中的重要行为者。

经济学家把利益集团看成是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。亚当・斯密意识到，市场可能会因商人追求本集团的利益而失灵。

20世纪60年代的公共选择理论，奥尔森《集体行动的逻辑》证明，由于搭便车，对大家有好处的集体行动不会自然产生。其产生必须具备两个重要条件：其一，组成集团的人数足够少；其二，存在激励机制，即所谓“选择性刺激”。人数少，意味着单人影响力相对提高，个人行动向集体行动过渡成本降低。奥尔森关于利益集团存在的条件说明，政治过程受少数精英组成的强势集团的影响或控制。我们很少看到由为数众多的低收入者组成的、为其共同利益奋斗的弱势群体利益集团。

奥尔森指出，特殊利益集团即“分利联盟”，指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额，而采取集体行动的利益集团。政治的、部门或行业的、地区的以及“阶级”的群体，都可组成分利联盟。“分利联盟”具有如下负面影响：

第一，降低社会效率和总收入。经济学家喜欢用“分蛋糕”比喻社会分配，其含义是：你多占的就是我损失的。奥尔森认为更恰当的比喻应该是：许多人一齐冲进瓷器商店争抢瓷器，一部分人各争一些，也打碎了一些。

第二，加剧政治分歧。特殊利益集团目的在于重新分配国民收入，而不是创造总收入。一部分人收益增加必然伴随另一部分人收益减少，甚至减少的比增加的还多，因此人民之间产生怨恨。当特殊利益集团地位愈来愈重要，分配问题格外突出时，政治分歧愈演愈烈，引发政治选择的反复无常，政局多变和社会失控。

第三，造成“制度僵化”。一旦从某种制度安排中得利，就不愿推动制度创新，对威胁既得利益的创新一概排斥，为特殊利益不惜牺牲社会利益。

斯蒂格勒1971年提出国家俘获理论，指立法者和管制机构也追求自身利益的最大化，特殊利益集团“俘获”立法者和管制者使政府提供有利于他们的管制，以后又有利益集团委托―代理理论。

新制度学派也有集团博弈理论。从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定，主要通过一定方式获取国家政权的支持：或赎买或强制。诺斯举例说，16世纪初的英国，资产阶级与封建地主发生矛盾，前者用金钱赎买封建特权，获得英国王室支持。同期西班牙政府却因支持羊毛出口商和养羊地主的利益集团而失败。

有的学者将诺斯等所说的利益集团称为“压力集团”。压力集团是强势利益集团，有力量对政府形成压力，甚至扶持自己的代理人上台。压力集团形成，往往是社会利益集团失衡的表现。

学者们用“政府俘获”理论框架，对转轨国家中政府被利益集团俘获现象的调查与研究最为引人注目。在欧洲复兴银行和世界银行的赞助下，他们分别进行了两轮（1999和2002年）关于商业环境和企业表现的调查。调查覆盖了27个国家的1万多家公司，重点关注影响企业和政府关系的腐败现象。腐败的指数包括各种腐败发生的频率、行贿所占年度收入的份额（“行贿税”）、经理们对腐败究竟在多大程度上对业务构成威胁的看法，以及国家俘获在多大程度上影响公司的发展等。调查结果表明，公共服务领域的行政腐败和政府俘获现象在转轨国家中特别是在独联体和东南欧国家较为普遍，其中，国家俘获对商业法庭的影响最为显著，而对中央银行的影响略小，对国会、政党和刑事法庭的影响则居于以上两者之间。1999～2002年，直接参与俘获的公司数量在许多国家有所增长，在某些国家增长非常明显。而且，国家俘获的战略正在发生变化，从由少数几个公司施加政治影响发展到更加广泛的范围。

转轨国家中国家俘获现象造成的后果是：由于利益集团向政府以“点菜”的方式购买个性化服务，使得政府对普通百姓提供教育、医疗、住房等基本公共产品的能力得不到有效提升；由于向政府提供“租金”就可以轻易获得市场优势，利益集团扼杀了企业家与市场的创新性；由于俘获者利益集团可以使政府制定有利于自身的法律、政策和规章，如设置行业进入壁垒，限制或阻碍中小企业的进入，因而阻碍了私人投资的积极性。

国家俘获比较普遍的国家，由于某些类型的外国投资者拥有强大的资金与影响力，在参与政府俘获的可能性上，要比内资企业高出近两倍，因而会出现外资对某些行业垄断的现象。

法学家们意识到组织起来的个人即利益集团介入法律过程，侵蚀公共利益与社会利益，法律必须在各种不同利益之间建立平衡，尤其防止个人利益对社会利益的妨害。

各学科的研究形成了必须限制利益集团的基本共识，因为：

第一，从一般意义上看，利益集团在一个国家的政治和社会过程中是一支负面力量。只有当不同利益集团发育成熟并且形成相互平衡的关系时，利益集团才不会有害于全社会福利，反而可能是代议制民主发展的必有条件。

第二，单个利益集团的利益诉求往往与全社会利益是相悖的。但当社会上绝大多数人群归属于不同利益集团，且各个利益集团之间具备讨价还价的条件时，政府决策有可能平衡并反映全社会的利益。

第三，如果社会中不同利益阶层发育不平衡，强势集团主导政治，庞大的弱势群体因为交易成本太高以及无法采取选择性激励而组成不了实际的“利益集团”，强势利益集团利用其强势地位在利益分配中追求特殊利益时，强势集团就可称之为特殊利益集团或“分利联盟”。而这种特殊利益集团对于经济、政治与社会过程的影响都是负面的。

第四，在现代市场经济条件下，利益集团的存在及其对立法及政治过程的影响是无法消除的，但却是可以控制的。控制的方法总括起来就是麦迪逊所说的“遏制与平衡”。即一是靠政府的遏制。二是靠不同利益集团之间的平衡。当然其具体内容与手段则十分复杂。

第五，转型国家由于在原有政治与法律秩序的缺失下官员主导转型过程，最容易产生权贵资本利益集团，且这种利益集团又由于缺乏有效的制衡力量而单方面影响社会经济政治过程，对此，必须引起转型国家执政者的高度警惕，同时在必要时必须毫不犹豫予以打击。

二、国际上对利益集团的限制

19世纪的美国利益集团猖獗。利益集团参加政治活动被认为有宪法根据：宪法第一条修正案中保障“言论自由”和“公民向政府请愿要求伸冤之权”。然而滥用这些权利――集团毫无节制地施加影响的事例以及院外活动人员对当选的政治官员毫不隐讳的行贿――引起了对院外活动进行改革和制订法规的不断呼吁。

“院外活动人员”这个词在19世纪20年代末正式出现，在美国作为贬义词。利益集团院外活动引起腐败贿赂和巨大利益冲突。詹姆斯・布坎南在1852年给富兰克林・皮尔斯的信中说：“一帮承包商、投机家、证券经纪人和经常出入国会大厅的院外集团成员，用一切借口把手伸向国库。”这两位重要的政治家后来都成为总统。

一位历史学家曾描述：“在尚未对非法活动严加取缔的日子里，华盛顿到处是各种各样的赌场，老板们和院外活动人员密切合作。一个众议员或参议员如果不幸而负债――他经常是会负债的――赌场的经理们就让这个议员做对他们有利的事。他们以进行揭露来威胁这个议员，或者要求偿付欠款，借以强迫这个不幸的立法人员照他们的意愿进行投票。”一些大企业家在宾夕法尼亚街建立“行宫”，在国会会议期间的任何时候，华盛顿任何一个“头等”旅馆中，至少都有6名女院外活动人员进行活动，每个人拉拢12名或10名议员。最有名的院外活动家是被称为“院外活动大王”的萨姆・沃德，他的格言是“得到一个人的赞成票的办法是通过他的胃。”

在这种背景下，美国爆发了历史上最大一次民粹主义运动。民粹主义者指责说，“华尔街拥有整个国家。政府不再是人民的政府，不再依赖于人民并为人民服务，而是华尔街的政府，为华尔街服务。大多数普通民众成为奴隶，而垄断者则成为奴隶主。”

迫于社会运动与舆论的压力，1850年国会决定对院外活动进行定期调查，如1875年联邦酒类税收的“威士忌酒集团”丑闻，围绕联合太平洋公司铁路扩建的1872年美国动产信贷公司丑闻。众议院1876年通过了院外活动集团活动法。

20世纪以来，美国围绕利益集团立法进行了反复斗争。宽松的院外活动集团登记法并没有遏制特殊利益集团的院外活动，反对他们的政治家被暗杀。罗斯福新政立法限制特殊利益集团，“抑制精英与寡头主义”，干预银行业和工业，加强劳工联盟，改善社会保障。许多经理憎恨罗斯福，认为他把共产主义带到美国，把他的名字改为斯大林・罗斯福。1946年众议院立法，要求所有为了向国会施加压力的目的而从个人或集团得到金钱报酬的人向两院登记，确定其雇主并申明立法目标，公布院外活动费用。水门事件丑闻之后，1976年“院外活动集团公开法令”在参议院通过。还有关于竞选资金的法律；1971年通过联邦竞选活动法，要求完全公布竞选活动得到的捐助和开支。

众多民间监督机构密切注视政府、政党和政客的一举一动。如社会廉政中心和“司法观察”等。为了防止“收买总统”，长期监视政治献金来源，向选民公开捐款情况，分析捐献大户得到什么好处。1996年，“社会廉政中心”《购买总统》报告警示民众：“大亨们”正在用钱收买总统。

典型案例是美国烟草利益集团的院外活动。政府从烟草业征收巨额税款，不愿意放弃税收，不愿意放弃吸烟者和既得利益者的选票。面对烟草危害健康的指责，烟草公司掏出大笔金钱，有强大经济政治影响力。美国政坛上很少出现真正的烟草管制者，第一位公开反对吸烟的总统是1993年当选的克林顿，历史上有许多反对吸烟的官员和议员被迫辞职。

19世纪末卷烟业巨头推动参议院取消对卷烟的高税率，他们送给财政委员会委员烟草股票。20世纪烟草制品在政府严控范围之外。1965年，众议院商业委员会通过标签法，在烟盒上加贴警告标签让公众知道，吸烟可能有害健康，但不准附加警告说明。这种做法不损害香烟销售，反而帮助制造商摆脱损害赔偿的要求。该法案永远禁止各部门行使权力，把最软弱无力的警告标签，作为全国唯一模式。1969年美国家庭平均看到800个烟草广告。1971年电视广告被取消，但全面禁止香烟广告的法案没有通过。大量保护消费者利益的法案都不包括香烟。1994年在克林顿的支持下，食品与药物管理局声明，香烟制造商在添加剂的帮助下，篡改香烟中尼古丁标准，使吸烟者继续依赖它。

烟草公司有全国性政治能量，源于烟草种植者的实力。在6个州24个选区中，烟草业占首位。北卡罗莱纳47％的农产品现金收入来自烟草，在肯塔基是40％，南卡罗莱纳是25％，弗吉尼亚是19％。众议院常设委员会主席的1／3、参议院委员会主席的1／4来自这6个烟草州。

烟草业通过院外游说对立法者施加影响，还有宴请、咨询费、演讲酬金和慈善捐款，打击限制吸烟的议员。1974年通过院外活动扼杀了限制香烟的立法。烟草协会用钱买来最好的律师、说客、评论家和科学顾问，他们说“我们正在促进自由的市场体制，在这个体制中人们可以自行决定是否使用某一产品。”《烟草观察家》杂志把反对吸烟的人形容为“一个毫无快乐的团体，企图控制别人的生活，或许是因为他们自己不知道该如何生活。”

参议员爱德华・肯尼迪在1979年评价烟草协会时说：“他们靠大把大把的票子成了国会中最有影响力的说客。他们已经使华盛顿彻底丧失了对烟草实施管制的能力。