蔡定剑：公众参与及其在中国的发展

一、什么是公众参与？

没有一个政治概念像“公众参与”这样在近几年的中国政治话语和学术中那样流行，而使用又是那样模糊混乱。公众参与作为一种现代新兴的民主形式，在西方民主国家发展也不过几十年的历史，但已经成为世界各地探索发展民主的生动实践，并呈现出一种蓬勃的景象。2007年9月至11月底，我在欧洲用3个月的时间考察公众参与，亲历了这种民主。他们把这种民主称为“Everyday Democracy”（每日的民主或日常的民主）。

1、公众参与中国概念

1960年美国学者阿诺德・考夫曼首次提出“参与式民主”（Participatory Democracy）的概念后，该词被广泛运用于基层民主领域，如社区管理、工作场所的民主和校园学生运动等。1970年卡罗尔・佩特曼发表《参与和民主理论》系统地阐发了参与式民主在政治生活和国家治理中的作用，它标志着参与式民主理论的正式形成。参与式民主理论主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决共同体的公共问题。参与式民主告诉公民不仅仅是选民，也不能仅仅把自己看作是政府的管理对象，而强调公民是管理者、自治者，是自己命运的主宰者，为此而参与公共事务的讨论、协商和决定。参与式民主要求公民具有公共精神，关心公共事务，遵循公共理性。[1]1980年约瑟芬・贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》首次提出协商民主（Deliberative Democracy）。 协商民主最初是对美国宪法的制宪意图进行解读，认为立法机关同行政机关的分权制衡，也是实现协商民主的一种制度安排。后来协商民主被很多理论家所解释发展，变成了一种决策和治理机制。即认为所有受到政策影响的公民或他们的代表都应该能够参与集体决策。随着集体决策过程中的协商模式被运用于政治生活领域后，协商民主又成为一种政府民主治理模式，即自由和平等的公民在公共利益的导向下，通过对话、商谈、讨论等形式达成共识并最终形成具有约束力的公共政策过程。20世纪80年代末博曼、罗尔斯、哈贝马斯等都称自己是协商民主理论的支持者，进一步修正和完善参与式民主理论，强调参与式民主所彰显的公民理性、宽容、沟通、参与等价值观。协商民主的核心是强调公民在平等、理性基础上通过对话达成共识形成公共决策和进行治理。[2]

大约是在上世纪九十年代，公众参与的概念、理论开始传入中国，并逐步升温、兴起。近年来还有一些初步研究公众参与的著作问世。但公众参与在我国仅仅是有些地方性实践，对这一理论研究仍然非常缺乏，日常大众包括一些政治家使用公众参与的概念是模糊而缺乏科学的确定性。当下国内人士提到公众参与的时候，往往只会想到公众参与的一些表面现象，例如公示、听证、咨询、公开征求意见等等。包括一些在讲公众参与的学者，真正了解其本意和实践的人并不多。

俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者，他认为，公民参与又称公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。[3]他指的公众参与是非常泛义上的一个概念，它包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。[4]

另一研究公众参与的学者贾西津副教授引用美国学者和《布莱克维尔政治学百科全书》中的观点，说经典意义上的公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。[5] 她认为1990年代的全球治理变革进一步将公民政治参与提到了更高的地位，公民参与内涵在三个方面的扩展：一是公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理的扩展。二是公民参与客体从政府政策目标向公共事务的结果目标的扩展。三是公民的积极参与受到更多的强调，体现强势民主的发展。[6]可见她理解的公众参与从政治选举、影响政府决策的一切行为，发展到公共事务的民主治理。

王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。[7]

从百度里查公众参与，是一个很实际的描述性概念，它是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。其定义可以从三个方面表达：（1）它是一个连续的双向地交换意见过程，以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程；（2）将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；（3）积极地征求全体有关公民对以下方面的意见和感觉：设计项目决策和资源利用，比选方案及管理对策的酝酿和形成，信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。

根据我对国外公众参与理论研究和对现实制度的考察，上述概念都从不同的角度对公众参与的意义作了很好的阐述，但在我看来，有的不失过于宽泛，有的不失过窄。俞可平教授和贾西津两位教授把代议制民主的政治选举和公民的街头抗议行动以及中国公民上访都纳入公众参与，我认为这可能容易把代议制民主与公众参与式民主之间的界线搞混淆。它关及到我们怎么来看待公众参与，如果把公众参与看作是一种政治选举和公众的街头行动，那么所有公众参与公共事务的行为都成了公众参与，它就不是一项新生的民主制度，也很难成为一项可规范的民主制度，因为它太泛了。百度中的公众参与解释也是相当宽泛，把它定义为“公众有目的社会行动”。公众参与不仅对政府和公共机构，而且也包括私人机构。而对公众参与的方法仅限于交换信息，了解情况，发布通告和征求意见等。可见，这不是一个很了解公众参与精神的表面性的描述。

公众参与在英语中有Public（或Citizen）Participation、Involvement、Engagement，这些词我在国外采访中外国专家通常是互换使用的，都可译为公众参与。[8] Public Participation更为常用。Citizen Participation直译是公众参与，Public Participation直译是公共参与，Involvement强调参与的过程，民众能有实质性的卷入其中； Engagement意味着在效果上给予民众一个真实的机会让人们对影响到自身的发展规划或建议发表意见。 国内对上述概念的翻译使用五花八门，有的翻译成公共参与，有的称公众参与，也有的人说是公民参与。我认为，用“公共参与”只强调参与是个公共过程，而没有参与的主体。用“公民参与”显然不能概括参与的主体，参与的不仅是公民，而应是所有的居民。所以我认为统一用“公众参与”是比较准确，也突出了参与的主体是公众，而不是没有“人”的参与。

公众参与确实可以作非常广泛的理解，所谓参与（Participation）就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。但是，作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。

根据这个概念，公众参与的内容可以分为三个层面：第一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法。第二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，如环境保护和城市规划政策中的参与。第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，如行政许可、行政裁决中的听证；基层公共事务中公民的直接决定管理。最早期的公众参与主要是从微观治理领域如社区、工厂、农村、学校等单位政策制定和事务决策开始的。传统的公众参与被理解为公众对政府政策参与，后来发展到对公共事务的直接治理，特别是在社区层面的公民自治。它反映了现代公共治理从政府组织中心向公共事务结果中心的发展趋势。

这个概念强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性。其中，公共机构是公众参与的主体，而且是主导方。公众是参与方，一般是被动方。但是，中国公众参与有自己的特点，公众还不完全是被动方，有时在公共机构决策和治理过程中，公共机构没有主动开放公众参与的情况下，来自民间的和社会的力量通过媒体、网络等公众舆论的手段，对某一公共决策或治理行为施加影响，迫使公共机构与公众产生互动的过程。[9]只有单方的行动而没有互动过程的行为不能称为公众参与。公众参与的对象包括：立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。公众参与的方法是参与双方能产生互动的各种行为。所以，我们所说的公共参与排除以下两点：

第一，公众参与不包括选举，不等于政治参与。贾教授把选举和竞选也作为公众参与是把政治参与混同于公众参与。虽然都叫“参与”，但是两个相当不同的概念。因为它们研究的角度不同，从政治学的角度，选举竞选当然是政治参与，但它不是规范意义上的公众参与。我们研究的公众参与不是泛泛意义上的公众参与，而是作为一种新生的民主制度来阐释的。它是与代议制民主相对的，作为代议制民主的一种重要补充形式的民主制度。当然，它不能包括、更不能取代以选举为核心的代议制民主的本身。如果选举也是公众参与，它就不是一项新的民主形式，选举和公民的街头行动是近代民主发展以来都有的作法，而不是1960年代以后发展起来的我们所讨论的公众参与民主制度。公众参与很大程度上是反思批评选举制和为弥补选举制的不足而产生发展起来的。

第二，公众参与不包括街头行动和个人、组织的维权行动。我们说的公众参与是一种制度化的民主制度，它强调政府的开放有诚意听取并吸纳公众的意见，公众参与的核心环节是政府与公众的互动，公众参与决策和治理的过程。它不是公众或集体单方面为个人或群体利益或表达意见而采取的行动，如信访、维权行动和集体申诉等，[10]也不包括如游行示威罢工等街头行动，街头行动是一种意见表达，但不是一个政府与公众互动决策和治理的过程。意见表达与公众参与是不同的。

在国外，公众参与的概念也是有很多不同的理解。在英国，公众参与是比较规范成制度化的方式。而在法国，我也遇见一个专门研究街头政治参与的专家Cinalli先生，他认为街头抗议也是公众参与的一种形式，当然可以称为非正规式参与。我们考虑不把街头行动和公民维权作为公众参与的内容，也有中国国情的考虑。一是考虑到中国政治领导层和社会对街头行动和公民维权比较警惕，把它作为公众参与的内容会比较敏感，会影响到公众参与在中国的发展。二是街头行动和公民维权缺少规范性，研究起来比较困难。

2、公众参与与代议制民主

公众参与的理论渊源可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。在公共行政层面上，公众参与的基本概念指的是公共权力行使过程中要听取利益受影响人的意见的程序和机制。在进一步的政治层面上，公众参与意味着影响和改变公共行为的运作模式――决策由权力（政府或公共机构）机构主导演变为公众参与，政府与公众互动、协商的过程。由此，公众参与民主和选举民主并行，成为现代民主政治的两大支柱。

以选举为基础的由民意代表进行决策的制度是代议制民主，以公众直接参与决策和治理过程为基础的民主为参与式民主，它们是民主制度发展不同阶段的两种不同形式。公众参与式民主绝对不是对选举民主的替代，而是对选举民主的补充，是代议制民主的完善。

2007年9月27日，我在英国研究城市规划中的公众参与问题，拜会伦敦经济学院著名的社会学教授Anne Powers和Cardiff University的Huw Thomas教授，当她（他）听说我来英研究公众参与是为了推动中国的公众参与时，