杨凌 赵晓峰：“被束缚的村庄”：单向度的国家基础权力发展困境

摘要：公平和正义并不是现代国家所独享的价值观，中国农村社会内部也有一套相对完善的基于地方传统和地方文化而来的农民公平观和社区正义观。但是，近年来的国家基础权力建设，过于重视技术性治理的价值，过度依赖普适性的现代公共规则，阉割了农民的自治权限，使村庄处于被“束缚”的状态，地方上的公平观念和正义观念失去了秩序生成与维系能力，而外来的规则又没有能够在乡村社会确立起主体性地位，乡村治理困境由此而生。要想为村庄解除“束缚”，走出治理的困境，一个值得探索的路径是构建国家行政权与村民自治权的有机衔接机制，构建村民自治权的“包容性增长”机制，赋予农民真正的、充分的自治权，发挥地方传统资源的现代治理价值。

关键词：农民公平观 社区正义观 单位正义 治理性危机 国家基础权力

一、问题的提出

1990年代中后期以来，乡村社会出现了一轮以农民负担居高不下为核心的治理性危机，逐渐侵蚀到了国家政权在基层社会的合法性根基。为了改善与农民的关系，国家在新世纪伊始的几年内迅速推出了农村税费改革的试验。随着农业税费的取消，国家又接连不断地推出了一系列的惠农政策，试图巩固并强化执政的民意基础。然而，学界已有的研究表明，近年来，农村基层政权逐步沦落为“悬浮型政权” [1]，乡村社会出现了新一轮以治理缺位为轴心的治理性危机，基层政权的合法性面临着越来越严峻的考验。[2]

关于当前乡村治理困境的生成逻辑，学界主要有三种解释路径：一是从涉农财税制度变革的角度，提出农村税费改革的政治意义大于经济意义[3]，撒胡椒面式的惠农财税政策将“国家―基层政权―农民”的三角关系转变为“国家―农民”打交道的直接关系[4]，客观上造成了“政治牺牲行政” [5]的改制效果，使基层治理陷入新的困境当中。二是从乡镇政权和村级组织的关系入手，认为“村民自治的行政化” [6]使“乡政村治”的基层治理模式呈现出“行政消解自治” [7]的趋势，不利于治理困境的缓解。三是从基层政权的行为逻辑着手，提出取消农业税费以后，县乡政府的行为逻辑由以前的利益最大化转变为风险最小化[8]，基层政权开始奉行“不出事逻辑” [9]，失去了积极行政的动力，基层社会逐渐形成“干部不为民做主，农民也不找干部”的干群关系“两张皮”现象。

综合以上三种解释路径的研究成果来看，现有的研究基本上都脱离了村庄，采用的都是自上而下、自外而内的外部视角，缺乏对地方社会内部秩序变迁机制的深入分析，难以从本质上揭示后税费时代乡村治理困境的生成逻辑。基于此，本研究将转而采用自下而上的村庄视角，以鄂东南地区的岳平县农村为例，以国家正在迅速加强基础权力建设为背景，从地方文化和地方传统出发，通过对农民公平观和社区正义观变迁机制的分析，深入探讨维护地方社会秩序的村庄机制发生了什么样的变化，使旧有的制度失去了实践效力，而新的制度又不能很快地确立起来，以致给基层治理实践带来了巨大的困难。

二、农民公平观的基石：权利与义务之间的“平衡帐”

公平并不是现代国家所独享的价值观，在乡村社会内部长期以来也存在着一套自洽的维系公平的社会文化心理机制，公平是村落社会秩序生成的重要的社会文化观念的保障。如果农民的公平观念失去了内在的平衡，看似是个人层面的问题，却必然反映为整体层面的问题。离开了自洽的公平机制，村庄内部社会秩序就难以维系。关于公平的社会文化心理机制，在笔者看来主要表现为权利与义务之间的一种平衡关系，并且这种平衡关系是具体的、实在的，而非抽象的、虚无的，从维系村落社会秩序的角度来讲，在农业税费征缴时代主要表现为三个方面：

首先是农民拥有承包村社集体所有土地的权利和缴纳相应农业税费的义务之间的平衡关系。岳平地区的农村基本上是在1981年前后开始推行家庭联产承包责任制的，大多数村社集体所有的土地被分成了一大一小两部分，“一大”是承包地（田），“一小”是机动地（田）[1]，前者分配的基本依据是各个农户家庭的人口数量，后者一般由集体负责统一耕种或是由集体负责发包给农户耕种并收取承包费。此外，机动地的一个重要功能是平衡农户家庭人口数量与承包土地数量之间的对应关系。根据笔者调查的情况来看，1980年代，大部分村社集体都会按照“五年一大动，三年一小动”的原则调整土地的分配关系，到1990年代以后，就很少再调整具体的土地分配关系，但是只要村社集体仍然保有机动地，就必然会按照“减人不减地，增人必增地”的原则从机动地中抽调土地分配给新增人口。然而，到2004年以后，随着土地确权确证政策的逐渐实施，农村土地具体的承包关系顺延了30年，村社集体拥有的机动地也丧失殆尽，不仅“减人减地”的土政策失去了实践效应，而且“增人增地”的土政策也失去了操作的空间，村社集体的土地所有权被彻底架空。

在村社集体内部，承包土地的权利和承担税费的义务是对等的均衡关系。一般来说，农业税费是按照人地适当的分成比例为依据征收的，比如村委会每年将乡镇政府下达的税费征收指标分解成两部分，一部分按照农户家庭承包的土地数量进行分摊，另一部分按照家庭人口数进行分摊。因此，一个农户每年应该缴纳税费的数量是由家庭承包土地数量和家庭人口规模决定的。而村社集体按家庭人口规模收缴农业税费的重要依据也是可预期的集体土地承包权，农民之所以愿意接受这种税费缴纳方式，也是为了在不久的将来享有可预期的集体土地承包权。也就是说，现有的和将来可预期的土地承包权与农户按人地比例分成交粮纳税的义务之间是一种跨时段的平衡关系。即便是在1990年代中后期农业税费负担越来越严重的情况下出现了越来越多的不能按时承担义务的钉子户，在村民眼中也有一种平衡机制在发挥作用，那就是钉子户欠下的税费将来是必须要“补”上的，不然村干部就必然会“收拾”他，或者不给他办理各种证件提供证明，或者收回他的土地承包权，总之，村干部必须要想尽办法将钉子户欠下的税费收缴上来。所以，在农业税费征缴年代，一个重要的维系公平的平衡机制是“挂账”，即将尾欠户欠下的税费记在“账”上，并且要不断地通过各种办法向其施加压力，促使其最终承担起义务来。

如果农户连着数年拒绝承担交粮纳税的义务，村社集体就有权力收回农户承包土地的权利，重新发包。1998年，平和村在清理农业税费尾欠时一下子挖出了三百多个没有履行义务的承包人，村委会强制性地注销了他们的农业户口，收回了他们的土地承包权。平和村村委会行使土地所有权的行径显得非常“霸道”，但在当地村民眼中却是合理的，既然你不愿意承担交纳农业税费的义务，自然你也就不应该享有承包土地的权利。所以，这次大规模的强制性行动竟然在村庄里没有激起多少波澜，尾欠农户“心甘情愿”地接受了村委会的“安排”。

其次是在农村公共品供给中，农户承担经济成本与享有相关收益之间的平衡关系。在取消农业税费以前，农民每年还必须要交纳共同生产费，承担一定数量的农村义务工和劳动积累工。农户承担这些义务是为了农业生产的方便，为了保证农田的产出率，也就是为了获取最大的经济收益。虽然，这部分农户义务的履行是以村组统筹的形式实现的，但也是农户所接受的，毕竟农户也享有了相应的权利。当然，如农业税费的征缴一样，总有一些农户不能按时交纳共同生产费，还有更多的农户不能按时履行“两工”的义务，对于前者，村社集体采取的办法也是“挂账”，后者则是先按市场价或低于市场价的标准将“两工”折算成货币再“挂账”。总而言之，维持每个农户家庭内部成本与收益的平衡是农民的公共品需求偏好得以满足的重要实践机制。

第三种平衡关系表现在农村纠纷调解机制上。互惠原则是乡村社会人际交往必须要遵守的基本原则，是维系乡土社会秩序的基础。由互惠关系所建构出来的社会秩序是一种大家都乐于服从的约束性义务，纠纷不过是互惠原则遭到侵犯的一种表现而已，解决纠纷也不过是竭力将受到损毁的互惠关系重新调适到原初的平衡状态罢了。[10]互惠关系是一种约束性义务，从本质上讲也就是说，乡村社会里人们相互往来的基本原则是义务本位的，是履行义务在前，享有权利在后的，义务和权利之间也是一种可预期的平衡关系。如果有人只愿意享有权利而拒绝履行潜在的义务，人际交往的平衡关系就必然被打破，就会引发权利与义务之间的关系失衡，导致纠纷的出现。当然，在纠纷解决中，往往当事人双方并非势均力敌，而表现为“强”“弱”分明的势力格局，所以纠纷的调解也不是要达致绝对的公平，而是要尽量将利益的再分配调整到双方都有可能接受的均衡状态，“强”的不能一味“持强”，“弱”的也不能一无所得。否则，强势的一方过于持强凌弱就会激起弱势一方的过激反应，“兔子逼急了也会跳墙”，何况是人呢。这中间，强者和弱者之间的权利与义务关系也是与双方相对的权力结构关系相匹配的。

综上所述，农民公平观的基石是权利与义务之间相对均衡的平衡关系，而维系平衡的基本手段是算长期的“平衡帐”。如果农民享有了承包土地的权利而拒绝履行交粮纳税的义务却得不到可预期的有效惩罚，如果农民享有了村社集体提供的公共品的收益而拒绝履行缴纳共同生产费和出“两工”的义务，如果纠纷当事人一方只愿意享受互惠的权利却拒绝履行互惠的义务，那么，农民的公平观就失去了有效的维系机制，一个越轨者出现了，就必然会出现第二个、第三个……乃至所有人都成为越轨者的局面，乡村社会的内生秩序也就不复存在了。所以，维持农民权利与义务关系在具体事务中的平衡，保证农民公平观发挥正常高效的实践效应，是地方文化和地方传统得以保持的基本实践机制，是生成村落社会秩序的重要保障。

三、社区正义观的角色：农民公平观的“守护之神”

归根到底，农民公平观维系的是人与人之间的关系，是私人之间的事务。但是，农民公平观的基石是权利与义务关系。权利和义务之间是此消彼长的关系，在一个具体的单位内部，一个人的权利往往表现为另外一个人的义务，个体追逐过度权利就必然会侵犯他人的权利，个体不履行义务就意味着其他人有可能要承担过度的义务。所以，一个越轨者打破权利与义务平衡关系的行为，就极有可能产生“多米诺骨牌效应”，造成致命的后果。因此，农民公平观看似是个体层面的事情，实际上却关涉着整体层面的秩序维系，个体出了问题，村社集体也会随之受到波及。这就是说，农民公平观并不是独立存在的，它需要一个超越个体的仲裁者、维系者，那就是作为农民公平观“守护之神”的社区正义观及其实践主体――乡村权威。

社区正义观，简单地说就是衡量一种关系、考量一种行为是否公平、合理的观念，它规约的是个体与整体的关系，它要产生的效果是约束个体的越轨行为并维系村庄整体的秩序稳定。这里所谓的“正义”也并非普遍主义的正义，而是具体的单位里的正义。所以，在不同的单位层级，需要不同的治理主体来践行社区正义观，比如在岳平农村，在宗族主导型自然湾里，社区正义观往往是由宗族性权威来维系的，而在宗族、自然湾之上，在行政村层面，社区正义观则是由村社集体来维系的。因此，房头内部的纠纷，房长就可以出面解决，而房头与房头之间的纠纷就有可能需要多个房长共同参与才能解决。进一步地讲，宗族与宗族之间的纠纷就需要由两个单位共同出人或是国家公权力介入才能解决。其中的关键在于单个农民的公平观往往表现为“差序的正义”，即“正义是针对不同人所具有的不同关系而言的，（也）即正义观念是依照社会关系中的差序格局来获得其实际意义的。” [11]而乡村权威要想充当农民公平观的裁决者并从中获得荣誉、地位和面子等稀缺性资源，就不能按照“差序的正义”原则，根据与自己关系的远近来行使正义与否的裁决权，而必须超越个体之“私”遵守单位内部所有人都认同的正义原则来决定自身的行为逻辑。因此，为了避嫌，更为了公平，小单位之间的纠纷往往需要更高一层能够囊括这些小单位的更大单位的权威来主持正义，或是由这些小单位自己的权威共同协商来主持正义。也就是说，权威应该秉持的正义观是“单位里的正义观”（简称“单位正义”），是单位里所有人都认同的关于一种关系、一种行为公平与否的正义观念。

社区正义观的显性功能就是要调适个体，以及个体与个体之间的权利与义务关系，使受到侵害的失衡关系恢复平衡，隐性功能则是以地方性共识的方式将权利与义务之间的平衡关系内化到每个人的日常行为逻辑中，