季正矩 彭晓：当前党内选举制度存在的主要问题及对策

作为党内生活的一项重要民主形式，党内选举制度是选举党的各级领导机构成员和各级党代表大会代表时应遵循的各项原则、制度和程序的总称。

党内选举包括对党内领导人的选举和党代表的选举，是党章赋予党员和党代表的一项基本权利。自成立以来，中国共产党就很重视党内选举工作，选举制度不断完善，选举机制不断创新，选举工作不断发展，取得了很大的成就。然而，受我国现阶段特殊国情和各方面因素的制约，再加上党内选举制度本身还存在的一些问题，党内选举制度的发展受到了一定阻碍。对这些问题保持清醒的认识，既有利于进一步改革和完善党内选举制度，也有利于进一步发展党内民主，更好地保障党员民主权利。

一、党内选举制度存在的主要问题

当前党内选举制度存在的问题主要体现在两个方面：一方面表现为有关党内选举的具体条例还不够健全和完善，既有的一些条例规定还不够明确，党内选举的具体操作层面尚不够具体和清晰；另一方面表现为在党内选举的过程中还存在着一些不符合民主精神的现象。

首先从条例规定方面来看。中国共产党自成立以来就强调选举的重要性，党内选举制度经历了从不规范到不断规范，从不完善到逐步完善这样一个较长的发展历程，党内选举工作也实现了经常化和制度化。尤其是十一届三中全会以来，中国共产党在总结历史经验和教训的过程中，加大了建立健全党内选举制度的工作力度，制定颁布了一系列条例规定。例如， 1980年中共十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，使党内选举制度得到恢复和重建； 1985年中组部下发《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，实际上起到了党内选举工作条例的作用； 1988年中组部下发《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，将差额选举的范围进一步扩大；1990年中央颁发《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，对党的地方组织选举制度进行了较为完整的规定；在此基础之上， 1994年又颁发《中国共产党地方组织选举工作条例》，对省、地、县党的代表大会及其委员会和纪律检查委员会全体会议的选举工作做了进一步规范。十六大以来，党内选举制度不断创新完善，党中央也通过了一系列重要的党内法规，如《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等，从多个方面对党内选举作出了更为详细的规定。

这一系列制度的制定与实施，表明中国共产党的选举制度正处于不断完善的过程中。但是，在看到党内选举制度不断完善的同时，我们还应该清醒地看到存在的一些问题和不足：当前还没有一部能指导全党选举工作的条例，还没有针对更高层面选举制度的相应规定；没有制定与选举工作相适应的任期制、免职制、辞职制和罢免制等相配套的制度；即使出台了一些条例和措施，由于内容不够完善且过于笼统，操作上难度大，所以难以覆盖选举工作的方方面面，难以适应新形势的变化和要求，也就难以取得预期的效果。

其次，从选举过程来看，党内选举的具体运作及程序上还存在一些问题。这突出表现在以下方面：

1. 党内选举的运作方式不够透明、公开，存在人选内定、暗箱操作等现象，广大党员的基本权利落实还不到位。2004年全国党建研究会的一项调查显示，有56. 4%的被访者认为党内权力运行没有公开，2918%的被访者认为是表面公开而实质未公开。与此同时，选举中形式主义严重，对选举的发动工作不够重视，广大党员的知情权、选择权等受到限制。更有甚者，在选票设计、投票座位、票箱收票等环节做手脚，严重影响了选举的质量和效果。

还有学者指出，个别地方和部门存在以保证“组织意图”为名行干扰选举之实的现象。在党内以及人大的换届选举中，有关领导特别是选举工作的组织者，往往为了追求所谓选举的“高票率”，确保实现“组织意图”，而千方百计地去“做工作”，甚至派人到各代表团“盯着”，生怕有什么“闪失”，使选举的民主性大打折扣。

2. 直接选举的范围不够大，目前仅局限于基层。选举包括直接选举和间接选举，它们都是选举的重要形式。改革和完善党内选举制度，应该包括这两个方面。然而，目前直接选举的范围很小，层次很低，除总支和支部实行直接选举外，甚至连基层党委包括各部门的机关党委，也几乎都实行间接选举，一般都是先选举代表，再由代表选举党委。虽然在乡镇、村一级甚至县、市一级的党内选举中，出现了一些直接选举党代表或书记的例子，但也仅仅局限于基层或试点而已。

3. 差额选举的范围小、层次低，比例也不大，有的流于形式或者变通为实际上的等额选举。差额选举对于发扬党内民主、充分体现选举人的意愿具有重要的作用。对此，中国共产党早已有了充分认识并出台了相关条例。十一届五中全会就规定：“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法”。[ 1 ] ( P427)《中国共产党地方组织选举工作条例》第十二条又规定：党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例不少于20%。而《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第八条进一步强调候选人数应多于应选人数的20%。

然而，在现实中，一方面差额选举的比例很小。

在地方，差额选举只到常委，副书记和书记仍为等额选举。另一方面，现行的党内差额选举还只处在“预选”阶段，近几年来所谓的差额选举几乎都是预选差额而非正式选举差额。另外，现实中差额选举执行过程中所存在的一些偏差使其仅成为一种形式。比如，在预选差额选举时，往往不实行“集中投票”，而是实行“分代表团投票”，这使差额选举打了折扣。在差额候选人的安排上还有搞“陪选”的情况，更使差额实际上变成了“等额”。

4. 候选人提名制度单一。候选人的提名是党内选举的起点，科学、民主的提名程序是选举结果民主性的前提。比较人大选举中代表联合提名候选人的制度而言，党内选举在实际操作中，对于候选人资格条件的制定，多是以组织提名人选为模板，甚至有些党委人为设定侯选人条件，直接去“套”人选，从而使候选人产生方式不够民主，存在搞形式、走过场等问题。这些都导致选举人的选择空间很有限，参选热情和积极性也不高，甚至出现“厌选”情绪，影响了党内选举的权威性和有效性。

5. 候选人介绍制度不够到位。在选举之前，候选人的酝酿是一个充分发扬党内民主并在此基础上进行正确集中的过程。而要确保选出真正代表民意的代表，必须使选民充分了解候选人的情况。正所谓“没有调查， 就没有发言权”。《党章》也规定：选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。

然而，在实际的选举过程中，一方面介绍的形式单一，简单格式化。当前选举中提供的候选人信息一般只停留在姓名、性别、民族、出生年月等一般性的简历阶段，而介绍其政治思想、工作能力、工作实绩、家庭背景等全面的情况不够。这样选举人就很难了解候选人的德、能、勤、绩、廉等方面素质，不能形成全面综合的评价，造成选举中的选择偏差，甚至误差。另一方面，选举人和候选人之间缺少充分或者必要的沟通和交流， 双方之间存在一定的“距离”。这样，一方面，选举人不了解候选人；另一方面，候选人也没有途径主动介绍自己的情况，阐明自己的政见，从而很难避免选举中的随意性。

6. 党代会作为党内最高权力机关的职能和作用没能得到最大程度的发挥。《党章》规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”[ 2 ] ( P71- 72)《党章》同时还规定了党代会是同级党的最高领导机关、决策机关和监督机关。

然而，实际来看，党代会所发挥的职能和作用不到位，基本处于一种虚化状态。对于一些党内重大问题往往不是党代会讨论决定，而是由全委会、常委会所取代，党代会成为走程序的工具。这样造成实际运行中许多重大事情的决定权在常委会，影响了党代会的权威和党代表作用的发挥。

7. 群众选民的比例偏小。虽然我们初步建立了有党外群众参与的党内初选制度，但这仅仅局限于党内初选，并且群众选民的比例较小，在选举中发挥的作用不大，致使基层党组织选举过后，有些群众不愿接受党组织的领导。在群众眼里，党内选举基本上还是“少数人选举少数人的活动”，难以代表广大人民群众的意愿。

8. 选举产生的干部在任期内调动频繁。这不仅突出表现在换届前夕对这类干部(特别是书记、副书记)大量调动和委派，而且在换届之后不久和任期内也常有这样的调动和委派。如此发展下去，党内选举制就在关键环节上被任命制取而代之。

综上，目前党内选举制度和选举过程中的一些缺陷，尤其是一些陪选现象和差额变等额现象等使某些竞争性机制呈现形式化，从而使党内选举竞争力不足，影响了选举的成效，不能充分发挥党员的主体作用。

二、完善党内选举制度的对策

党内选举制度完善与否，直接影响到党内民主建设的成败。中共十七大提出，加强党的建设的重要任务之一就是改革党内选举制度。我们要在坚持选举的合法性原则、程序性原则、公平竞争性原则的基础上，采取各种科学、有效的措施，不断加以完善，使之更为科学、民主。

在党内选举制度的具体程序、运作方式等实践层面的操作上可采取如下措施：

1. 要继续深化广大党员尤其是党的领导干部对党内选举的认识。当前，党内选举工作中存在的一些不足与广大党员的主观认识密切相关。一些党员、干部缺乏党员主体意识，民主素质、民主意识、权利意识不强，对党内选举的意义认识不足，认为选举工作与个人切身利益关系不大，当作政治任务去完成，参与的主动性、积极性不高；有的党员、干部害怕民主选举会削弱党的领导，对党内选举制度改革存疑惧心理。所有这些都影响党内选举工作的有效进行，所以要进一步深化广大党员及领导干部的认识，促其转变观念，积极参与行使民主权利、参与党内选举等政治实践。

2. 逐步扩大直接选举的范围和层次。与间接选举相比，直接选举更能体现党内民主，更能体现广大党员的意志。所以，要逐步改变目前我党选举方式以间接选举为主的状态，适当扩大直接选举的范围和层次。近些年来在一些基层组织中已开始推行直接选举，尤其是县、乡两级进行了试点，从试点情况看，在基层推广直选的条件已经具备。我们应该在此基础之上，借鉴其中的宝贵经验，将直接选举逐步扩大到市级和省级党代表大会代表和乡镇领导干部的选举中，以减少选举的中间环节，改变多级间接选举使民主成为“官主”的问题，做到“我们的领导我们选，我们的代表我们选”，切实体现广大党员和群众的选举意志，不断扩大党内民主。

3. 适当扩大差额选举比例和范围。差额选举是选举人充分表达民主意志的重要形式。扩大差额选举的比例和范围，一方面差额选举不能仅仅停留在预选差额的水准，应当直接在正式选举中采用候选人数多于应选人数的方法。另一方面要逐步推行书记、副书记差额选举，实现差额推荐、差额考察、差额提名和差额选举。同时，应适当扩大各级党代会代表候选人的差额比例和党委委员、常委候选人的差额人数，为选举人投票表达自己的意志提供选择空间，以有效防范党内选举过程中的各种神秘旨意和“暗箱操作”现象，从而既保证优胜劣汰、选贤任能，又避免党内形成不同的派系。

4. 改进候选人的提名方式。候选人的提出和确定，