陶振：试论政府公信力的生成基础

陶振* 1

（中共上海市委党校、上海行政学院，上海，200233）

摘要：政府公信力作为一个政治心理范畴的概念，体现的是政府通过自身的公共行政行为赢得社会公众对其信任、支持与认同的心理状态，本质上是一种政治认同。政府公信力的生成有赖于政府治理的有效性、公共规则体系的公正性以及掌握意识形态资源的丰富程度。有效性反映政府满足社会公众公共需求的水平，与政府治理能力和绩效密切相关；规则体系的公正性，要求政府权力的来源与运作遵循一定的程序与规则，涉及到制度创制与运行的公正性和规范性；意识形态资源基础，表明政府公信力的生成离不开从公众的政治信仰、政治价值取向等理念层面获取支持，三者分别构成公信力生成的利益、制度与价值认同基础。其中，利益认同是基础和前提，制度认同是关键，价值认同是核心。

关键词：政府公信力、利益认同、制度认同、价值认同

公信力一词来源于英文中的“Accountability”，意指对某件事具有责任性、说明性和接受质询的义务。在西方，公信力是大众传播学一个重要的研究领域，最早将公信力与政府联系到一起是源于社会契约论思想。社会契约理论在继承和发展古代契约思想的基础上，创造性地将经济领域中的契约思想引入到社会与政治领域，采用历史唯心主义与形而上学的论证方法，致力于通过对契约精神的演绎来论证公共权力的产生与合理性。契约论思想的核心在于将国家和政府看作是人们通过契约的方式而产生的，公众与政府之间是一种典型的委托―代理关系，代理人需要不断地通过履行公共职责来优化自身的信誉基础，否则可能产生政府自身的信任危机，失去代理资格，公共信任是这种委托―代理契约关系存在的前提。契约论思想家们通过契约这一理论形式合乎逻辑地推导出国家与政府产生的本质，在逻辑上提供了评判公共权力的空间与基点，契约理念中蕴含的法治精神与诚信意识，潜在地将政治信任问题暗含在对国家与政府起源的分析当中，开创了政府公信力研究的先河。

政府公信力作为一种公共信任关系，体现的是政府通过自身的公共行政行为赢得社会公众对其信任、认同与支持的一种心理状态，是公共机构自身公共权威和影响力的外在投射，是社会公众对公共权力合法性的认可与支持，本质上是一种政治认同。

公共权力自产生起，便面临不断证明自身存在合理性与正当性的问题。政治认同作为公众对政治权力的一种政治评价，与政治合法性是紧密相关的，是政治合法性产生的中介与桥梁。从政治统治者的角度来看，政治认同本质上就是追求自身政治合法性的问题，从被统治者角度来看其实是个政治评价的问题，外化为政府公信力水平的高低。任何政治系统只有赢得社会成员的广泛认同，才能形成凝聚力并维持公众对政治系统最大的忠诚与信仰，并由此获得社会政治稳定的内在基础。

李普塞特在考察政治认同来源时曾概括出三个基础：一是有效性基础，有效性反映出政府满足社会公众公共需求的水平，与政府治理能力和绩效密切相关；二是规则基础，表现为政府权力的来源与运作遵循一定的程序与规则，涉及到制度的公正性和规范性；三是意识形态基础，即政治认同离不开从公众的政治信仰、政治价值取向等理念层面获取支持。有效性基础是属于经验维度的事实性认同资源，是实然层面的，表现为利益的获取和满足；规则和意识形态基础则是政治价值范畴的，属于应然层面，与公众的政治信仰、政治评价相关。政府公信力的提升本质上也是不断获致公众对自身统治行为政治认同的过程，其生成同样离不开从“实然”和“应然”两个层面获取认同资源。概而言之，政府公信力的生成有赖于政府治理的有效性、公共规则体系的公正性以及意识形态资源的丰富程度，分别构成其生成的利益、制度与价值认同基础

一、利益认同：政府公信力生成的绩效基础

从“利益”角度探究社会政治现象产生内在根源的思维方法是中西方政治思想史的古老传统。我国古代典籍中，最早对利益问题展开论述的当属春秋时期的管仲。他认为，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”。[1]也即是说，趋利避害是人的共性。《管子?牧民》也指出：“国多财则远者来，地辟举则民留处。”这些话语在一定程度上都反映出利益对于人们思想和行为的支配性作用。

西方对于利益与政治行为关系的探讨可以追溯到古希腊。古希腊的智者普罗塔哥拉的学说中，就具有十分明显的功利主义色彩，而幸福学派的伊壁鸠鲁则明确地把正义与利益联系到一起。他认为“渊源于自然的正义是关于利益的契约，其目的在于避免人们彼此伤害和受害”。

近代以来，西方资产阶级思想家普遍对利益问题予以充分重视，并从不同角度进行论述，其中，边沁所论述的功利主义是较为突出的代表。他将个人利益看作是人类一切行为的动因，把“最大多数人的最大幸福”作为其哲学伦理学说的根本道德原则，认为“求乐避苦”是人的本性和个人利益之所在，并决定了人的行为动机和目的。

边沁同样从功利主义出发来解释政府的起源和目的，他不仅否定自然法的存在，而且也否定契约论者关于政府起源的“契约”假说，认为人们服从政府统治是出于自身利益的考量，仅仅是因为“服从可能造成的损害小于反抗可能造成的损害”。[2]

边沁认为不仅人民是为了自身利益的目的而服从政府的，而且政府也是为了社会利益的目的而设立的。一旦统治者的行为与人民的利益相抵触，那人民也没理由再去服从了，政府自身的合法性也不复存在。

马克思从历史和辩证唯物主义角度出发，认为人的利益起源于需要，深刻揭示了利益在政治行为过程中的作用和本质。“一切人类生存的第一个前提也是一切历史活动的前提，就是要首先满足人们对衣、食、住以及其他东西的需求。” [3]

利益同时还是一切社会政治心理和政治思想产生的源泉。“政治辞句和法律辞句正像政治行动及其结果一样，倒是从物质动因产生的。” 作为观念存在的政治心理和政治思想，来自于人们的政治利益，反映着人们的利益内容和利益要求，并服务于特定的政治利益。离开“利益”这一本源，任何政治心理和政治思想都无从解释。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[4]

不过，在实际政治生活中，政治心理和政治思想往往并不采取直接与利益相联系的形式，而是通过对于政治权力和政治权利的态度、看法和论述来间接地与特定利益联系在一起的。

政府公信力作为公众对政府行为的一种积极肯定的政治认同心理，利益的实现和满足程度构成公众价值判断的逻辑起点，人们对于现存政府统治的认同与否，与其所能够带来的利益实现程度密切相关。政府对社会公众利益的维护与增进能对社会公众的政治心理产生诱导作用，激发其产生积极的政治认知评价，指向对现存政治统治的认同与接纳；若公众利益的实现与政府统治的关联度较低甚至不存在关联，则容易诱发公众产生政治冷漠心理，对公共事务漠不关心，政府自身的公信力也随之降低。

因此，利益认同构成了政府公信力生成的逻辑起点。政府公信力水平的高低是政治系统与社会成员之间利益张力的晴雨表，利益的实现程度是维系政治评价关系的关键。

利益认同在现实政治生活中的要求表现为政府要有提供基本公共服务的能力，只有维护和实现公共利益，政府自身的统治才能获得支持和认同。马克.夸克把政府满足公众公共福祉的能力视为一种公共责任，这一责任的履行直接关系到政府的信誉和合法性。托克维尔在考察法国大革命时就对封建政府无力保障人们基本生活需要从而引起人们普遍不满的情况进行了考察，指出：“每个人都因贫困而指责政府。连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府；连季节气候异常，也责怪政府。”[5]在这样的情况下，大革命的爆发也就不难理解了。

“任何政治统治的稳固，都必须以民众的认同与支持为基础，这种认同不仅出于一定的观念、文化的影响，而且必然以民众对政治统治实际行为的认识为基础，也就是说以被统治者对政权履行职能的效率、对公共利益的维护和民众个人利益的满足为基础，即以国家的政治产品满足社会需要的程度为基础。”[6]

对政治认同所需要的这种政绩支持，政治学上用“有效性”这一术语来概括，外在表现为政府治理的实际绩效，包括经济绩效和政治绩效，是一种重要的事实性认同资源。

需要指出的是，政府治理的有效性虽然是构成公众政治认同的重要来源，但政府治理有效性和公信力之间并非是简单的直线递增关系。有效性解决的是经济增长的问题，但解决不了分配结果的公平正义问题。利益主体的分化和利益需求的多元化成为后工业社会的常态，利益分配不公，同样会引起和激化社会矛盾，给政府形象造成负面影响，导致政府公信力流失，这就需要建立健全分配制度体系来实现公平和正义而不仅仅是靠有效性。同时，如果政府仅仅将公众对自身的认同基础建立在有效性之上，则会容易面临“政绩困局”的难题，经济增长有着自身内在的增长周期和运行规律，不可能在任何时期都能维持高速增长，一旦经济增长速度放缓，政府统治的合法性基础则容易受到质疑。

即便是政府可以维持长期的经济增长，人的需求是一个从低层次到高层次的发展过程，在满足基本的物质需求后，也会产生对民主、公平、正义等更高层次的精神价值追求，而这些都是政府有效性所无法解决的。

当然，讨论有效性与政府公信力的非线性关系并非是否定有效性在政府公信力生成中的作用，公众的利益认同是政府公信力生成的内在基础，而政府治理有效性则是构成公众利益认同的绩效基础。政府公信力作为一种公共信任关系，其自身的影响变量因素是多重的，除了利益认同外，还受制度合法性以及意识形态等多重因素的影响。

二、制度认同：政府公信力生成的制度合法性基础

“制度”一词，古已有之。在中国，古老的《尚书》里面就有对制度的记载。在西方，制度思想可以追溯到古希腊的柏拉图和亚里斯多德。不同的学者对“制度”内涵的理解不尽相同，但多较赞同将“制度”理解成一套规则体系或行为规范体系，包括支配与约束人们社会交往行为的定型化、非定型化的规则与规范。诺斯从规则体系角度将“制度”定义为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利最大化或效用最大化的利益的个人行为”。[7]

制度在社会中通过行为约束规则体系来减少人们交往中的不确定性和机会主义行为，提供对他人行为的稳定性预期而发挥作用。

由于制度使得他人的行为变得更可预见，从而为社会交往提供了一种确定的秩序与结构或“外在支架”。制度促进着可预见性，防止混乱和任意行为，协调着人们的各种行为，建立起信任。[8]

因此，制度本身孕育着信任关系，制度是信任关系赖以存在的基础，制度保障了信任关系的良性运行，并且塑造了信任关系的广度、范围、结构以及程度，制度的变迁同样会带来社会信任模式与结构的转型。

现代社会信任关系是建立在一系列正式的制度规则约束体系基础上的，人们基于规则体系约束的有效性，来对他人的行为进行理性预期。在政治生活中，政治信任关系的维系同样离不开制度约束来保障，政治制度从宏观层面将政治行为关系制度化，通过规范与规则体系来约束政治活动行为主客体间权利与义务的边界，降低主客体双方行为的随意性，从而确立稳定的政治信任关系。

政府作为一种抽象的客观存在，制度是其开展公共管理活动的主要方式与手段，外在表现为一系列的公共政策、规章制度、法规条例等等。人们除了直接与各类政府组织机构和工作人员接触来感受政府存在以外，更是生活在各种制度规范体系的约束当中。人们对制度的认同程度是对政府公信力高低的间接反映，制度认同程度高，公众对政府公信力的评价也会高，反之则反。

因此，制度认同构成了政府公信力生成的制度合法性基础。制度认同是社会公众对特定的政治、经济、社会制度出于认同而产生的一种感情归属，是发自内心的对制度的高度信任与认可。一种制度，只有获得大多数社会公众价值观念上的认同和支持后，才能内化为公众自觉的行为和价值准则，成为维系社会生活秩序的纽带。

制度认同内在地包含两个层次，一是价值理念层面的认同；二是实践层面的支持。价值层面的制度认同是一种情感上的认同，是出于理性感知而对制度规则体系本身的肯定与认可，但这种认同尚停留在理念层面。实践层面的制度认同更多体现为自觉将制度规范作为行为的约束准则，