杨帆：利益集团对中国法治的影响

改革开放初期，我国法治不健全，各利益主体通过各种途径表达自己的利益，而首要的，是寻求党的政策的认可。党的政策对社会生活影响很大，体现了中央对利益格局调整的基本思路，尤其是党的一号文件、历届党代会决议等倍受社会关注。党的政策的认可，使利益主体和利益集团的利益具有了政策层面的合法性。比如，党的十五大报告提出“非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分”，体现了党对非公有制经济的充分认可；私营企业主入党、“三个代表”的提出，体现了党对资本群体的接纳；“建设社会主义和谐社会”，体现了党对弱势群体的关注等。

随着法治精神的深入，党的政策开始逐步法律化，即政策通过法律的形式落实和细化，使其具有合法性、普适性、可操作性，具有确定力、拘束力和执行力。利益集团意识到，不仅要获得政策层面的合法性，更要获得法律层面的合法性。因为政策调整的是抽象的利益格局，法律调整的往往是具体的利益格局；而且对法律的影响比对政策影响更加容易。法律相比于政策而言，对利益集团更具有现实意义。利益集团对法律影响，特别是对立法的扭曲、对执法的抵制、对司法的干预，导致法律与党的政策的部分背离，导致政策法律化的不彻底。

依法治国的核心就是要确立和实现以宪法和法律为治理国家的最具权威价值的取向。依法治国的提出，一方面体现了法治精神的深入、治国理念的进步，另一方面也形成了对党的权威的挑战，因为利益集团可以通过影响法律而让党的政策落空，或者形式上法律和政策一致，但在实际的执行上让两者都落空。最近党提出的“建设社会主义和谐社会”也仍然面临着这个问题。对党的权威的消解存在一个持续的力量，从强调党在宪法和法律的范围内活动，到党的政策不具有可诉性，强调司法独立，都可以看到法律走向社会最终权威的轨迹。法律要通过机制来体现，就是立法、执法和司法，目前这些机制的良性运转都存在障碍利益集团极大干扰了这些机制的正常运转。

第十一章 利益集团对立法的影响

立法，是国家对利益格局的最终确定，是在法律上对利益做出的最初分配。如何向立法机关进行利益诉求，进而在立法文本上输送自己的利益，最终维护和扩大既有利益，成为利益集团关注的重点。

一． 部门立法：以行政性垄断部门为例

所谓部门立法，一方面指拥有规章制定权的国务院各职能部门制定规章的活动，另一方面指国务院各职能部门与地方政府有关职能部门在国家立法和地方性立法活动中实际承担的法律法规草案的起草活动。在我国，绝大多数法律法规草案都是由政府职能部门起草的，这是我国的一大立法特色。在立法资源短缺源情况下，缓解了立法压力，但立法难以跳出部门利益的小圈子，难以克服部门保护主义局限。无论是直接立法，还是起草草案，部门立法都会不同程度的导致部门利益（尤其是部门非正当利益）的法定化。部门以及相关企业借此揽权，逃避责任，一旦诉诸法律，受害一方则难以得到合理补偿。“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”是当前立法中的最大问题。

中央政府（国务院）部门立法，包括制定部门规章和起草法律，是具有中国特色的立法现象，都不同程度的导致了立法部门化。立法部门化是部门以及与部门过从甚密的利益集团维护和扩大自己利益的重要方式。

我国1982年《宪法》规定，国务院各部委可以发布规章；1989年《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章；2000年《立法法》还进一步规定，国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。这些规定使国务院部门立法具有了合法性。国务院有数十个部委和直属机构，部门立法的调整范围非常广泛。部门规章应以法律、行政法规为依据，是法律、行政法规的具体化。

目前最常见的现象是行政性垄断资本通过部门影响立法，从而使自己在市场经济中保持强势的法律地位。在2005年轰动一时的星河公司诉四川绵阳市邮政局商函公司案也可以看出部门立法的弊端。2002年四川绵阳市邮政局商函公司将星河公司交寄的大量信件卖到废品收购站，星河公司向绵阳中院提起诉讼，索赔3000万元。然而，一审驳回了星河公司的诉讼请求，依据是：《邮政法》第34条规定：“平常邮件的损失”，“邮政企业不负赔偿责任”。《邮政法》对“平常邮件”的定义是“指邮政企业及其分支机构在收寄时不出具收据，投递时不要求收件人签收的邮件”，而日常人们寄发的大部分邮件都属此类。《邮政法》是1986年制定的，存在着较为明显的部门立法倾向。以平常邮件“丢了白丢”为例，邮政方不承担任何赔偿责任，这等于在邮件投递服务过程中，寄件人应当履行完全的义务，而邮政方却只享有权利而不承担任何义务；邮政方收了邮费之后，既可以寄出，也可以不寄出，甚至可以人为地毁掉，一切均凭邮政人员的觉悟和良心行事。这就意味着，邮政部门当初借着立法之机，最大限度地使邮政企业逃避了法律责任。

2006年底上调信函、明信片业务资费。信函资费首重１００克以内，每重２０克本埠由０．６元调整为０．８元，外埠由０．８元调整为１．２元。 涨价理由，发展改革委有关负责人说：“此举是为理顺邮政资费结构，缓解邮政行业经营困难，促进邮政行业发展和邮政体制改革的深化。”但新华社稿件指出，近年来，我国信函业务收入占邮政业务收入的比重逐年减少，现在已不足１０％。在国际邮政业务资费屡次下调的同时，我国一封外埠平信从１９９５年的０．０８元一路飙升到１．２元，涨了１５倍。几次资费调整事前都未经过征求民意、价格听证等程序。西方国家地铁邮政等公营企业常年亏损，从不轻言涨价，涨价听证会程序复杂，牵扯广泛，到最后未必涨得成。我国听证会沦为“涨价发布会”，很多时候说涨就涨，百姓连表达自己意见的机会都没有。

铁路运输属于国家垄断经营。铁道部通过部门立法保护铁路运输企业。一方面是垄断部门的“霸王规定”，一方面是垄断企业的“霸王条款”，把承运人置于最不利的地位。站票同座票同价、儿童购票福利线50年未变、火车晚点不赔偿、春运涨价。

1979年颁布伤亡赔偿：“死亡者家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80－150元火葬费或埋葬费，还可酌情给予一次性救济费100－150元。” 竟然延续至今。

2005年 ４月，北京市就出租车租价上涨举行听证会。尽管民众和出租车司机一片反对，租价还是由每公里１．６元涨到了２元。 出租车这个具有明显竞争性特点的行业，一直垄断经营。 握有特许经营权的出租车公司，高层员工工资不菲，出租车司机成了现代版的“骆驼祥子”，普遍疲劳驾驶，超负荷劳动，“黑车”泛滥，数量一度超过了合法出租车。 听证结果，２５名代表中，１４人赞成涨价。

二． 地方立法庇护本地企业

1．通过地方立法保护行政垄断。为了扩大地方税收，每个省争办能给自己创利的产业，导致重复建设和生产力过剩。 如烟草是巨额利润和税收的重要来源，各省争办小烟厂，形成国内烟草市场恶性竞争，保护自己产品市场，对外地产品实施关门和封杀政策。

2．地方立法对法律、国务院行政法规和部门规章的突破，使中央立法权威受到挑战。比如，《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”2005年10月1日《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》则规定了集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押，并规定了具体操作办法，对外还积极宣传土地流转的“南海模式”。此外，其他省市地方政府也加以效仿，纷纷制定与《土地管理法》相冲突的规范性文件。

地方立法突破中央立法，在程序上违背了《立法法》，在国外可以进行司法审查。我国针对地方立法的司法审查没有全面建立。我国渐进改革前期走的是先探索后追认的道路，很多省市或试点地区是实践在先，立法在后。 为解决地方立法的不规范性，2000年3月15日通过《立法法》对地方立法的权限、程序、解释和冲突都作了规范。

三．国际资本影响立法

2004年，《对外贸易法》立法过程中，中国欧盟商会法律工作组提出了意见和建议，并全部体现在该法中。进一步希望能够参与即将出台的《反垄断法》、《电信法》等立法。中国欧盟商会每年度拟定《欧盟企业在中国建议书》，提交商务部、国家发改委、国务院法制办、国家质检总局等相关部委，并通过一系列后续的活动和会议，与有关机构建立更紧密、更有建设性的对话和合作关系，以保护欧盟在华企业的利益。

1．干扰两税并轨法案立法

1991年，我国将原有的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》合并而成《外商投资企业和外国企业所得税法》。1994年1月1日起，《中华人民共和国企业所得税暂行条例》开始施行。由此，形成了被专家称为“全球罕见”的内外两套企业所得税制。按照税法规定，外企在中国享有税收上的优惠。外资企业名义税率是15％，实际只有11％，在一些地方仅有7.5％；内资企业名义税率为33％，实际为22％，国有大中型企业则高达30％（陈华亭，2005）。外资企业在职工工资的税收抵扣方面也享受了特殊的优惠，内资企业则要同时缴纳个人所得税和企业所得税。这种做法首先是违反税负公平原则，不利于企业间公平竞争。这对内资企业是一种事实上的对内歧视，严重影响内资企业和民族产业的生存和发展。其次，外资企业享受优惠税率也违反了国民待遇原则，不符合国际税收惯例和WTO规则。税收国民待遇原则是指缔约一方国民在缔约国中负担的税收，不应比缔约另一方国民在相同情况下负担或可能负担的税收更重，即一国政府在税收上给予本国国民和外国国民同等的待遇。再次，外资企业的优惠偏重于鼓励吸引外资总量，不能有效调节外商投资的方向。税收优惠的范围集中在经济特区、经济技术开发区等东部沿海地区，中西部地区覆盖的较少，拉大了沿海发达地区与内地的发展差距，不利于地区经济的均衡发展。最后，优惠政策实施的主观性、随意性大。内外有别的税收待遇常常导致许多企业不是按照现代企业制度的要求深化改革，而是通过假合资、利用关联交易转移定价等手段寻租，助长了腐败之风。

“并轨”税法的提议前后数十稿，迟迟未获通过，外国资本集团的有组织干扰是重要原因。

早在2004年，针对内外资企业所得税并轨可能对跨国公司产生的影响，受通用电气等在华投资时间较长的一些跨国公司委托，一家咨询公司以问卷形式对京、沪54家跨国公司组织了一次关于新企业所得税法的调研。2004年11月，这些跨国公司的财税专家在北京举行高峰会谈，讨论内外资企业所得税并轨对跨国公司的影响，最后形成了一份报告。2005年年初54家在华跨国公司联合向国务院法制办提交了这份报告，同时还提交给财政部、商务部和国家税务总局。

该报告提出，希望新企业所得税法能够就现有的优惠政策给予外商投资企业5~10年的过渡期，希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一个“合理的、具有竞争力”的企业所得税率。跨国公司认为，这样做既有利于其进一步加强在中国的投资力度，也有利于国家财政收入的稳定增长。

根据现行企业所得税法，经批准的母子公司体制的内资企业集团可以汇总申报缴纳企业所得税。该报告指出，在华投资的跨国公司希望在新企业所得税法下可以同样享受汇总申报缴纳企业所得税的政策。而关于企业税前列支费用的规定，希望有关条文可以尽可能地做到详细明确，在增大事后核查力度的基础上，减少日常审批手续。

国外资本集团直接中央游说，尽量拖延两税并轨时间。此期间，商务部外国投资管理司官员多次表示，中国吸引外资的优惠政策需要保持“稳定性和连续性”；如立即取消外商税收优惠，会打击跨国公司在华的投资信心，转向印度、越南等地区。商务部一些官员甚至出面公开发表文章，认为外企“实际税负并不低”。很多地方政府也都通过各种渠道向中央反映“外资对地方经济的重要贡献”，使中央高层领导“考虑是否需要‘叫停两税合并’”。我国财政部长公开表示：“现在为中资企业说话的人太少了，为外资企业说话的人太多了。”

配合游说活动，在讨论两税并轨的2005年，进入中国的FDI无论在增长速度与绝对量上都出现了下降的势头。一些舆论甚至认为，“中国对外开放政策出现了拐点”，“两税并轨并导致外资流出中国”。正是在这种情况下，缓行方主张在3到4年后实施两税合并，