许安标：县乡直接选举制度

根据我国经济社会发展的实际情况，我国选举人大代表的方式，采取了以直接选举为基础，直接选举与间接选举相结合的方式。直接选举是指将代表名额分配到选区，由选民以选区为单位直接投票选举产生的制度。1953年选举法规定，乡、镇、市辖区和不设区的市实行直接选举。1979年重新修订选举法，根据我国经济社会发展的新情况，将直接选举的范围扩大到县一级，即县、自治县、不设区的市、市辖区的人大代表都由选区选民直接选举产生代表。由于县、自治县是当时县一级行政区划的主体，规定县、自治县的人大代表由选民直接选举产生，是直接选举范围的重大发展。在直接选举与间接选举相结合的情况下，直接选举，特别是县一级直接选举，具有特别重要的作用，不仅担负着产生该级国家权力机关的任务，而且为上级国家权力机关以至最高国家权力机关的产生提供了基础。直接选举与间接选举有不少共同点，也有许多不同点，下面重点介绍直接选举的一些特有制度。

一、关于直接选举的主持机构

选举是一项涉及面广，政治性、法律性、程序性都很强的工作，必须精心组织，才能使选举工作顺利进行。确定和设立选举机构，是顺利开展选举工作的重要保证。因此，各国选举法都对选举机构作了明确具体的规定。如美国联邦议会选举时，设立联邦选举委员会，负责联邦一级选举事务。美国联邦选举委员会是专职的常设机构，共由6名委员组成，经总统、参议院同意委任，另设1名秘书和1名书记。日本在选举国会议员时，设立中央选举管理委员会。选举管理委员会由正式委员和候补委员共5名组成，由国会从年满30周岁以上、国会议员以外的选民中推荐，由内阁总理大臣任命，任期3年。日本地方选举管理委员会由正式委员和候补委员各4人组成，由地方议会从选民中选任，任期4年，负责地方议会议员的选举组织事务，以及众议院议员和参议院地方选区议员的选举组织事务。地方选举管理委员会的工作受内阁自治大臣的指导和监督。而有的国家则不设立专门的选举委员会，选举工作由政府负责，如法国的全国选举工作由政府内政部主持。

我国1953年选举法规定，中央人民政府和地方各级人民政府成立中央和地方各级选举委员会。中央和地方各级选举委员会为办理全国和地方各级人民代表大会选举事宜之机关。中央选举委员会由中央人民政府委员会任命之。地方各级选举委员会由上一级人民政府任命之。中央和地方各级设立选举委员会，主持本级人大的选举工作。1979年修订选举法对此作了修改，全国和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州不再设立选举委员会，改由本级人大常委会主持选举工作；县、乡两级仍然设立选举委员会主持选举工作。1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，对选举委员会组成人员的产生和选举委员会的职责作了规定。2010年在修改选举法时，为完善选举组织机构，增加了“选举机构”一章，对选举委员会的产生、职责、回避和工作要求等作了具体规定。

（一）县乡直接选举由选举委员会主持

选举法规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人大代表的选举。县、乡两级选举委员会受县级人大常委会的领导。这一规定是经历了几次修改而确定下来的。1979年修订选举法时，规定不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。人民公社、镇的选举委员会受人民公社管理委员会、镇人民政府的领导。1986年修改选举法时，为强化对县乡选举工作的领导，将乡、民族乡、镇的选举委员会修改为“受不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的领导”。1995年修改选举法时，考虑到1993年全国人大修改宪法，将县一级人大的任期由三年改为五年，县乡换届选举不同步，为便于县级人大常委会统一领导两级选举委员会的工作，又将上述乡镇选举委员会受县一级选举委员领导的规定修改为“受不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会领导”。2004年全国人大修改宪法，将乡级人大的任期也由三年改为五年，在这种情况下，县乡选举委员会统一由所在的县级人大常委会领导，也有利于县乡同步进行换届选举，有利于选举工作的组织和衔接。

同时，选举法还规定，省一级、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内的县级以下人大代表的选举工作。这一规定是1986年修改选举法时增加规定的。直接选举的工作环节多，工作量大，涉及面广，选举工作需要协调一致。由上级人大常委会对县乡人大的换届选举工作予以指导，既有利于统一对法律的执行，又有利于统筹安排本行政区域内的县乡直接选举工作，还有利于与本行政区域内的间接选举有机衔接。

（二）选举委员会组成人员的产生与回避

根据选举法的规定，县乡两级选举委员会的组成人员均由所在的不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会任命，一般由主任1人、副主任若干人和委员若干人组成。选举委员会都是临时性机构，选举结束时自行终止，下次换届选举时由县级人大常委会任命产生新的选举委员会。

2010年修改选举法时，一些代表提出，为保证选举的公平、公正，建议规定选举委员会的组成人员实行回避制度。根据这一修改建议，选举法增加规定：“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。”这是我国选举制度的重要发展和完善，有利于充分发扬民主，改进选举工作。早在1953年制定选举法时，就曾提出是否要规定选举委员会成员的回避问题，当时考虑人大代表选举，主要是间接选举，而在各级人大会议上的选举工作，不是由选举委员会而是由大会主席团主持的，而基层选举工作又是在上级选举委员会派去的工作组的监督和指导下进行的，因此没有必要作规定。经过近六十年的发展，各方面的情况已经发生很大变化：一是直接选举的范围扩大到了县一级，二是间接选举不再设立选举委员会，三是县乡两级选举委员会各自的职责更加明确，四是人民群众对民主选举的期望要求不断提高。因此，有必要实行选举委员会成员的回避制度。这也是国外选举制度中很普遍的一项内容。由于过去对选举委员会成员的回避未提出要求，在实际操作中，有些选举委员会的成员同时也是代表候选人，现在实行回避制度，是一项重要改革。对此要进一步转变观念，提高认识，按新的要求做好选举委员会成员的推选工作。

（三）选举委员会的职责

根据选举法的规定，选举委员会履行下列职责：（一）划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（二）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单，受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；（三）确定选举日期；（四）了解核实并组织介绍代表候选人的情况，根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（五）主持投票选举；（六）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单；（七）法律规定的其他职责。

选举委员会的职责总体来说，就是主持和组织本级人大代表的选举，具体可以划分为三个阶段的工作，即选举准备阶段、确定正式代表候选人阶段、投票选举阶段。其中，“法律规定的其他职责”主要包括以下几项：对于接受推荐的代表候选人提供的基本情况，经审查认为不实的，应当向选民通报；根据选民的要求，组织代表候选人与选民见面；根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，决定是否召开选举大会或者使用流动票箱；发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，依法及时处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。

为加强对选举委员会履行职责的监督，保证选举组织工作的公开透明，2010修改选举法增加规定，选举委员会应当及时公布选举信息。这里的选举信息包括与选举有关的各种信息，如选民名单、选举日期、代表候选人名单、当选代表名单等。

二、关于选区划分

直接选举是将本行政区域内的选民划分为若干个选区，根据各选区的人口数，将代表名额分配到各选区，由选民直接投票选举产生代表。因此，开展直接选举，必须划分选区，并对各选区的合格选民进行登记。这也是直接选举的重要特点。选区是以一定数量的人口为基础，按某一标准划分的区域。选区是选民参加选举活动和当选代表联系选民的基本单位。依法科学、合理地划分选区，是确保选举工作顺利进行的基础性环节。

（一）选区划分的方式

在国外，选区通常是按居住地域划分的。我国直接选举中选区的划分方式，经历了几次调整改革。1953年选举法规定,选区按居住状况划分。1979年修改为按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分，突出按单位划分选区。1986年又修改为可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位和工作单位划分,突出了按居住状况划分选区。这一规定一直维持到现在。从目前实际做法来看，城镇以按单位划分选区为主，不好按单位划分的,如属于退休居民、所属单位规模比较小等，再按居住状况划分。农村则以按居住地区划分选区为主，村是选区划分的基本标准。无论是按居住状况划分，还是按单位划分，两者各有优势。按居住状况划分选区的优点是：一是,选区与选民利益联系密切,与选民居住生活密切相关的教育、交通、环保、治安等问题很多都集中在居住区域内，有利于充分发挥代表在反映、表达人民群众诉求和愿望方面的作用。二是，居住区域内的选民没有单位里的行政隶属关系，选民选举地位更为平等，投票不宜受到外界影响。缺点是组织选举工作难度大，因为选民是分散的。按生产、工作单位划分选区的优点：一是，各单位都有一套比较完备的组织体系，可以依托这一组织体系，开展选民登记、代表候选人的提名和投票选举等选举组织工作。二是，选民对代表候选人比较了解,同事之间，长期合作共事，相互之间比较熟悉，方便作出投票选择。缺点是当选民的居住地与工作地不在同一选区，甚至是跨行政区域时，选民与选区的利益关系不密切,对本地区内的一些事务不关心,影响对选举的参与。另外,单位里的行政领导关系对选民的自由投票也可能产生影响。随着我国经济社会的发展，市场经济体制的确立，我国的社会结构正在发生巨大变化，原来包管职工生老病死的单位，正在将这些职能交由社会承担，职工与单位的关系正在简化，主要变成劳动合同关系，由此大量的“单位人”正在转变为“社会人”。这种转变对选区的划分也会产生影响，既然单位不再是包管职工社会生活的组织，选区划分也就不一定要按单位进行，根据这一实际变化，在城镇可以适当增加按居住状况划分选区。

无论是按居住状况，还是按单位划分选区，都要考虑以下四点因素：第一，要便于县乡同步换届选举工作的进行。县乡同步换届选举，就是要在县市范围内，同时选出县乡人大代表。要实现这一目标，需要统筹划分选区，尽量使县人大代表选区套若干乡人大代表选区，这样可以共享选民登记信息，降低选举成本，方便选举的组织工作。第二，要便于选民了解代表候选人，便于选民参加选举活动。选民对所居住生活的地区、所工作单位的人和事、情况与问题比较熟悉了解，也比较关心和关注，容易形成表达诉求。合理划分选区，有利于选民在自己工作或生活地区了解候选人，调动其参选积极性。第三，便于代表联系选民、接受选民监督。选区是选民与代表联系的联结点，代表的活动不可能脱离居住地区、工作单位，选区划分要考虑代表当选后联系选民、反映选民意见和建议的需要。第四，要保持选区的相对稳定性，也就是选区划定之后，没有特别的原因，一般不要调整，使其成为一个相当稳定的利益表达单位和代表活动区域。当然，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，必然要对城乡选区进行重新划分。但调整之后，应当尽量做到稳定。

（二）选区的大小

在国外，选区通常分为单议席选区和多议席选区两种。单议席选区，就是每一个选区只选一名议员，也称为小选区。多议席选区，就是每一个选区选举两名以上议员，也称大选区。一般来说，单议席选区比较有利于大党获得更多的席位，因此，实行两党制的国家多采用单议席选区；多议席选区比较有利于小党获得一定的席位，因此，实行多党制的国家多采用多议席选区。而有些国家为了平衡大党与小党之间的关系，则同时采用单议席选区与多议席选区。

我国的选区，既不是完全的单议席，也不是完全的多议席，而是综合运用两种选区。1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》明确规定：“选区的大小，按照每一选区选一至三名代表划分。”1995年修改选举法时，