马宝成：取消农业税后乡村治理的路径选择

[摘 要]取消农业税后乡村治理应该从乡、村两个方面入手，一方面要改革乡镇体制，另一方面要完善村庄建设。乡镇政府改革必须与建设社会主义新农村结合起来，重点是统一乡镇政府的事权与财权。村庄建设是一项复杂的系统工程，应该有序展开，当前应该着重解决一些突出问题，如村级收入、村级债务、土地权益等，同时应该有长远目光，主要是通过制度建设来规范村庄治理结构，提高村级治理的绩效。此外，还要解决城乡二元结构问题，为乡村治理成效提供制度保障。

[关键词]农村税费改革；乡镇政府改革；新农村建设

一、引言

取消农业税后，关于乡村关系的讨论变得热烈起来，从否定乡镇政府到虚化乡镇政府再到强化乡镇政府，各派观点泾渭分明。笔者以为，取消农业税后，乡镇政府与村庄关系的重点有所转移，一个大致方向就是从以前着重于税费收取，转向计划生育、公共服务、公益事业等方面，原来的乡镇政府与农民的紧张关系变得缓和，这一变化为规范乡村关系提供了契机。从国家与社会关系角度看，规范乡村治理结构的实质是规范乡村关系。规范乡村关系必须从乡、村两个方面同时入手，在完善村庄建设的同时，改革乡镇体制。

在西方发达国家的基层治理问题上，国家权力控制与基层社会的民主化并不是必然矛盾的，而是一种和谐与统一。在制度的严格约束和社会力量的制约监督下，国家权力对基层社会的政治管理不但不会产生专制问题，而且还有利于民主精神的生长。当前中国农村政治的现状是国家基层政权主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，基层国家权力仍然掌握着乡村社会的主要资源，对乡村社会的政治、经济、文化的发展起决定性的作用。由此形成的国家与社会关系是非常不平衡的，乡村社会制约监督国家权力的能力和水平还比较低。

乡村治理的目标就是从国家权力和乡村社会两方面同时入手，一方面，要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性。就前者来说，目前的当务之急就是推进乡镇政府改革，规范乡村关系。其重点是合理规定乡镇权力，规范乡镇政府行为。在乡镇权力的规定方面，可以参考和借鉴国外地方自治条例及中央与地方的权力划分方式，按照“乡事乡办，乡财乡理，事权跟着财权走”的原则，明确划分乡村两级之间的财权和事权。同时要转变乡镇政府职能和行政方式，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责，并据此确定相应的机构和人员。[1] 就后者而言，就是要加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益。当前，要完善村委会和村民代表会议的功能。村委会和村民代表会议是乡村社会力量的代表，发展乡村社会力量，就要在这个问题上下功夫。在提高村委会直接选举的水平和质量的同时，完善村民代表会议制度，拓展村民代表会议的利益表达功能和监督制约功能，使之成为乡村社会的第三种力量。从长远眼光看，要在共同利益的基础上形成农民的联合，把农民扶上合作之路，通过合作提升村庄社会关联，增强乡村社会的自主性。[2]

二、取消农业税后的乡镇政府改革

当前，乡镇政府的事权与财权存在着严重的不相匹配问题。从乡村治理的实际看，乡镇政府承担了很多的社会事务，如税费征收、计划生育、发展农业经济、财政金融、基础设施建设、参与式整村开发扶贫、社会公益事业、党建、精神文明建设、护林防火、退耕还林、小城镇建设、信息化建设、年度各项目标管理责任督查等等。相比之下，乡镇政府的财权还较弱，乡镇财政困难重重。取消农业税后，乡镇政府从税费征收中解脱出来，工作重点有所变化。同时，在建设新农村的形势下，各级财政支持农村的力度逐步加大，乡镇财政困境有所改观。这些为促进乡镇政府事权与财权的匹配提供了契机。

首先，合理确定乡镇政府的事权。乡镇政府改革应该以新农村建设的目标任务为导向，以建立现代的公共服务型政府为总体目标，在《宪法》或相关法律法规的范围内展开。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府有下列七项职能：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业的财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。笔者以为，取消农业税后，在法律规定的职责范围和新农村建设的总体要求下，乡镇政府的主要事权可从以下五个方面来考虑。第一，促进农村经济建设。第二，抓好乡村教育工作。第三，为乡村提供公共服务和公共产品，做好乡村公益事业。第四，普及科学、文化和卫生知识。第五，乡村秩序维护与维权工作。

其次，合理确定并用好乡镇政府的财权。乡镇政府要完成上述任务，必须配备相应的财权。同时，要通过乡镇财政体制的改革，对乡镇财政进行有效的监督与管理，以保证各项支农资金能够发挥应有的效益。笔者以为，目前可以通过以下措施来处置乡镇政府的财权。一是中央政府和省级政府应该在农村公共服务、公共物品方面承担更多的责任，如农村基础教育、卫生医疗、社会保障等，这样就可以减轻县、乡财政在这方面的压力。如果转移支付的力度达到成熟市场经济国家的水平，不发达地区地方政府的财政危机应能大幅度缓解。[3] 二是发挥财政转移支付制度的平衡功能，继续加大对中西部省份的财政转移支付。为适应新农村建设的需要，今后财政转移支付应该加大对农村地区特别是中西部农村地区的的支持力度，重点支持农村基础教育、基础设施、卫生医疗、社会保障等建设。三是要监督乡镇财权。缓解乡镇财政压力之后，还必须对乡镇财政的支出进行必要的监督和管理。如果不加强相关管理监督，这些资金的效益很可能会大打折扣。笔者认为，解决这个问题的有效途径在于注重发挥乡镇人大和基层群众的管理监督功能。目前，要把加强基层人大的乡镇财政预算监督功能提到议事日程上来。同时，大胆尝试基层参与式预算改革实验。现在上海、江苏等地在基层试点公众参与式基层财政预算管理，主要做法就是让民众参与基层财政预算的整个过程，把基层政治民主真正落到了实处。基层政府财政预算一般与基层社会需求密切相关，基层民众对这些与自己相关的事务也比较熟悉，容易参与到政府关于这些问题的预算中去。

三、取消农业税后的村庄建设

村庄建设是一项复杂的系统工程。取消农业税后，村庄建设面临一些突出问题，如村级收入、村级债务、土地权益、农民收入增长等等，这是当前和近期内必须首先考虑解决的。从长远来看，村庄建设主要是解决政治领域内的问题，通过制度建设来规范村庄治理结构，提高村级治理的绩效。

（一）村庄建设的近期目标

村庄建设的近期目标是解决取消农业税后村庄面临的突出问题，主要包括以下方面。

第一，提高支农资金的效益。近年来，中央财政逐年加大了支持农村发展的力度，支农资金从不同的渠道流向农村。但是由于缺乏管理，支农资金的效益受到了不同程度的影响。主要表现为：一是财政支农资金中间截留现象严重。目前全国财政支农资金挤占、挪用的90%以上发生在县乡两级。[4] 二是财政支农资金投入渠道多，资金分散，部门多头管理、各自为政，难以形成合力。中央政府各部门之间以及部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。三是政府支农资金重视大项目、忽视小项目，对农民急需的水利和道路等中小型基础设施建设的支持力度远远不够，造成农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。针对这些问题，必须建立科学合理的支农资金管理运行机制，整合财政现有各项支农资金，优化投入结构，统筹使用，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题，提高支农资金的效率。[5] 一是统筹安排来自各种渠道的支农资金，突出重点，集中使用。要根据财政支农的目标和重点，逐步改变财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。其次，长远的政策选择是通过调整机构和职能实现农业资金整合，按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉。二是实行直接集中支付方式，保证财政支农资金足额、安全、及时到位。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政――金融――农民的“一条线”资金运行轨迹，有效避免县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象。三是改变财政转移支付方式，把以村为单位下拨转移支付资金改为以村人口为基数核算标准，保证人口多的村所得到的转移支付资金多于人口少的村，体现财政支农的公平性。

第二，妥善处理村级债务。有效化解村级债务是当前村庄建设的一项重要任务，解决这个问题的关键在于政府化解乡村债务的决心。根据《学习时报》刊登的一篇文章提供的数据，2004年全国公车消费为4085亿元，公款吃喝2000亿元，公费出国3000亿元，“三公消费”近1万亿元，是中央财政支农资金总量的3倍。从资金来源上看，如果政府下定决心解决乡村债务问题，那么，通过相关政策的运用从“三公消费”中挤出一部分来，应该是比较容易的。乡村债务的化解要遵循一定的原则，严格按照该程序来处理。建议在清理回收债权的基础上，对剩下的乡村债务提出分类处理意见。主要处理好以下问题：一是对村级组织办理原本属于政府应当出资兴办的事业，如“普九”教育、“双基”达标而形成的债务，由政府财政予以核销。二是对过去上级强制性的政策性贷款，如产业结构调整，推广新农药、新种子、新化肥而造成的村级债务，也应由上级政府核销。三是对过去村级组织和村干部个人用于借（贷）款完成上级政府下达的经济指标而形成的债务，由上级政府斟情减免。四是对村级组织自身原因形成的债务，则由村级组织分期分批偿还。[6] 化解村级债务，还要坚决避免新债务的形成。如果不从根源上堵住乡村债务的口子，即使目前的债务化解了，新的债务也很可能又出现，乡村债务将是一个永远填不满的黑洞。

第三，深化农村土地制度改革，切实保障农民土地权益。深化土地制度改革是一个重要而敏感的问题，做好这项工作，必须遵循一定的原则，分清轻重缓急，采取渐进式的改革。首先，明晰土地产权关系，村民集体作为主人委托村员会来管理土地。在此基础上，由村委会在尊重全体村民意愿的前提下，对土地的相关权益事项作出处理，比如土地承包等。其次，积极探索多种方式，稳妥推进农村土地流转。农村土地流转应注意以下问题：一是在稳定家庭承包制的基础上，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。二农村土地流转必须符合国家法规政策，依法签定合同；必须坚持自愿原则，尊重农民的选择和意愿，遵循价值规律，坚持有偿流转，实行合理经济补偿。再次，在现有农民土地权益的基础上，增加农民的土地权益内容。可以适当考虑实行土地在农民之间的有保、有禁、有限的买卖。农村土地买卖限定在村集体之内的农民之间进行，禁止一切社会工商资本购买农民土地。规定农民拥有土地的最高限额，防止土地过度集中。农户人均拥有土地低于口粮田面积的，不准出售土地，以确保农民的基本生活资料。最后，可以考虑通过建立土地公积金制度来解决“增人不增地、减人不减地”的困境。从本质上看，土地公积金是土地集体所有制的实现形式。要视各地不同情况，根据不同地类，由村民代表会议、村民会议等法定程序，确定好土地公积金的提取额度及使用范畴。以后的农用地改建没用地，土地转、承包等都应体现提取公积金内容。土地公积金提取可以缓解农村诸多土地矛盾、纠纷（如给缺地人口以补偿等），可以解决水利设施、道、桥、涵维修、兴办公共、公益事业，可以用于建立社会保障体系，可以完善村级组织功能等，当然，这些需政府规范，由村集体组织按法定程序决定后实施。[7]

第四，发展壮大集体经济，拓宽农民增收渠道，努力增加农民收入。要通过各种渠道发展壮大集体经济，强化集体的“造血”功能，要发动那些在外有一技之长的打工人员，