熊光清：当前中国的腐败问题与反腐败策略

[摘要] 腐败已经成为当前中国最大的危险。当前中国出现了个体腐败和群体腐败并存，群体腐败上升的趋势;腐败犯罪更具隐蔽性和欺骗性，同时，一些领域的腐败行为公开化和制度化;腐败同时向高层发展和向社会蔓延，涉及层面不断扩大;腐败的社会认同度提高，腐败文化开始形成。其主要原因有：体制转型期出现的体制缝隙和漏洞使贪污腐败者有机可乘，对腐败的惩罚力度不够，部分领导干部廉洁自律意识削弱。腐败损害了经济发展，危害着社会秩序，危及了政治稳定。应当从加强制度建设、加强反腐倡廉教育和廉政风险防范管理、加强对权力的制约与监督、加强对腐败的惩治力度等方面进行控制和治理。

[关键词]腐败;反腐败;反腐败策略

[作者简介] 熊光清，对外经济贸易大学国际关系学院副院长、副教授，北京 100029。

腐败是指运用公共权力实现私人目的的行为，其基本特征是公共权力和公共资源的非公共、非规范(不符合公认的法律或道德规范)的运用。[1] 20世纪以来，中国几度被腐败问题所困扰。中国共产党执政之初，屡屡将腐败导致亡党亡国的教训引为借鉴，腐败问题一度曾得到了有效控制。20世纪80年代中国的腐败问题开始蔓延，到20世纪90年代中期已经极端严重。近年来，腐败蔓延的势头有所遏制，但腐败问题仍然十分严重，必须进一步采取有力的预防和惩治措施。

一、当前中国腐败问题的主要特点

1.个体腐败和群体腐败并存，群体腐败呈上升趋势

群体腐败是指整个单位，包括国家机关、公司企业、事业单位、社会团体等行使公共权力的部门和个人，利用职务之便，以集体名义做出的谋取个人或小团体利益的腐败行为。群体腐败的一个最显著特点是其行为是以集体名义做出的。这不仅使群体腐败披上了一层合法的外衣，同时也是群体腐败与其他腐败行为的主要区别。[2] 20世纪70年代前，特大经济犯罪基本属个体犯罪;20世纪80年代后，群体腐败越来越多，贪污、受贿、渎职等案件许多是窝案、大案、串案，往往是“拔出萝卜带出泥”。近年来出现的腐败大案，很多是以群体腐败形式出现的。

群体腐败一般有两种形式：一种是一部分人，包括领导干部，抱成团伙，精心谋划，协同实施，谋取私利;另一种不一定有严密的组织和团伙，但由于主要领导人腐败变质，从而上行下效，形成群体腐败。不管那一种形式，都以群体活动为特征，出现“串案”、“窝案”、“系列案”等。群体腐败的手法主要有：集体行贿、集体截留国家财税资金、集体骗逃税款、集体贪污公有资产、集体渎职，等等。群体腐败不仅仅发生在党政机关和公司企业，而且扩展到一些非赢利性的事业单位，如文化、教育、科研等部门，对社会造成了极大的危害。

2.腐败犯罪更具隐蔽性和欺骗性，同时，一些领域的腐败行为公开化和制度化

腐败犯罪大多是智能型犯罪，涉及高级官员的腐败行为更加隐蔽。腐败犯罪的主体都具有较高的文化水平和社会地位，他们实施腐败犯罪总是想方设法地企图隐瞒犯罪行为以逃避法律的制裁。[3]从近些年来查处的一些腐败案例可以发现，一些腐败分子因为隐蔽性和欺骗性很大，往往是一边腐败堕落，一边还被提拔重用。并且，这些腐败案件的作案手段比较隐蔽，一般难以从正面侦破，大部分这类案件都是由于其他原因涉案或者由知情者举报，才被侦破的。同时，腐败分子总是打着各式各样的旗号以种种理由欺骗组织，蒙蔽群众，以这样那样的借口中饱私囊，增强了腐败的欺骗性;甚至有些腐败分子以各种借口美化自己的腐败行为，以便蒙蔽组织和群众。

但是，一些领域的腐败行为也开始出现公开化和制度化的趋势。腐败的公开化表现为腐败堂而皇之地公开进行，并被视为理所当然，例如：公款请客送礼、借考察学习名义游山玩水、利用公共权力获取部门利益和小集团利益，等等。腐败的制度化表现为腐败已经习惯化和规范化，一些领域出现所谓“潜规则”，腐败甚至已经成为一种制度而存在，只不过这种制度是一种不良制度而已。腐败的公开化和制度化实际上使腐败被赋予了社会合法性和制度合法性，更难根治和铲除。可以说，在一些领域和行业中，腐败的公开化和制度化已经十分严重，这种现象严重败坏了社会风气，成为社会不公的重要因素之一。

3.腐败同时向高层发展和向社会蔓延，涉及层面不断扩大

当前，腐败存在同时向高层发展和向社会蔓延的不良态势。一方面，腐败行为主体正在从基层向中层和高层领导干部蔓延，县处级以上领导干部，甚至省部级以上领导干部因腐败受到查处的案件越来越多。从解放初期查处刘青山、张子善贪污案后一直到20世纪70年代前，省级以上领导干部腐败犯罪者很少。而到20世纪90年代后，情况发生了很大的变化，一些高层干部屡屡因腐败问题受到查处。另一方面，腐败出现从一定级别的领导干部开始下落的现象，即科级干部及科级以下的普通干部出现大规模腐败，腐败渗入基层社会。这些普通干部，甚至一名收发员、一个村长或者一名科级干部，贪污腐败就能上百万、上千万、甚至上亿元人民币。林教授把这种现象称之为腐败的“落势化”。这种现象的可怕之处在于，这是干部权力意识的腐败。[4]说得更明确一点，这些干部把任何一点点权力都作为谋取私利的手段，并且已经没有任何道德和良知的约束。

同时，腐败现象存在从单纯的经济领域向政治领域蔓延，从直接管钱管物的部门向负责审批钱物的部门发展，从重要领导岗位向一般党政机关、司法机关和组织人事等部门扩张的趋势。就腐败交易双方得利情况来看，互惠型腐败有演变为勒索型腐败的趋势。索贿是掌握公共权力的人强迫委托人送礼送钱，并以此作为给委托人办事的先决条件。索贿是比受贿更为恶劣的腐败行为。受贿大多数时候是权钱交易，用手中的权力换取他人的钱财;而索贿更多的则是“合法伤害权”[i]的使用，“我不能给予你什么，但我可以让你做不成事。”同时，索贿者明目张胆地把手中的权力当作向他人勒索的砝码，使腐败的牵涉面更广更大。

4.腐败的社会认同度提高，腐败文化开始形成

腐败文化一旦形成，就会使得整个社会丧失对腐败的判断能力和批判能力，陷入腐败的恶性循环之中。如果腐败呈现出普遍化、流行化、社会化的趋势，说明它可能获得了一种文化上更有力、更稳定的支持。[5]腐败确实能够成为一种社会风气和生活方式，渗透到人们的内心深处。腐败文化不但能提高人们对腐败的容忍度，也会使全社会的道德水平整体下滑，致使腐败行为成为一种日常生活方式。腐败文化一旦形成，就会使腐败分子更加在社会上得势，腐败行为更加公开化和“合理化”，造成以邪压正的社会风气，同时，反腐败的社会基础就可能丧失，反腐败的难度必然加大。

当前中国腐败的蔓延风行与渗透影响，已呈现出强烈的文化特征。可以说，中国的腐败已渗入社会生活的方方面面，相当多数的公众成为腐败的参与者与制造者，腐败已经完全社会化。官员运用权力来寻租，企业就以金钱开路，而老百姓则希望“出点血”摆平麻烦或者办成事情。每个人都生活在一种腐败的氛围之中，对腐败问题见怪不怪，习以为常了，邪气公开肆虐，正气难以张扬，腐败文化开始成为一种新的文化类型。中国腐败现象的大面积扩展、普通大众的羡腐心理和对腐败认同度的提高，可以说是腐败文化开始形成的信号。当前，遏制腐败文化的形成和传播，已经成为反腐败的一项新任务。

二、当前中国腐败问题产生的主要原因

1.体制转型期出现的体制缝隙和漏洞使贪污腐败者有机可乘

当前，中国正处在体制转型的关键时期，在政治体制、经济体制、文化体制和教育体制等改革的过程中，一部分旧的制度规范需要改革和调整，新的制度规范正在逐步建立和完善。一方面，在新旧体制的交替和转换过程中，旧的体制可能已经破除，而新的体制没有建立起来，并且，新的体制可能存在漏洞或短板，它的完善也需要时间，这样，在制度与制度之间不衔接、不配套的地方就会出现大量的体制缝隙和漏洞;另一方面，中国的改革采取了渐进策略，“双轨制”成为一定时期和部分领域改革的策略选择，这样，也导致体制缝隙和漏洞的大量存在与产生。体制转型期出现的体制缝隙和漏洞使贪污腐败者有机可乘，一些掌握了一定政治、经济、社会资源权力的腐败者正是利用体制缝隙和漏洞，通过各种手段侵吞、占有、攫取国家和集体乃至他人的财富。

更加值得重视的是，中国反腐败的体制机制并不健全。这主要表现在：一是反腐败机构之间分工不清晰、专业化程度不高;二是反腐败战略存在薄弱环节，廉洁教育的对象和手段需要进一步改进，预防腐败的针对性、前瞻性和专业化程度不高;三是反腐败的法律制度不完善，没有一部统一的《反腐败法》，对腐败行为的界定不清晰，党和政府部门的公开性和透明度不高。[6] 同时，中国对权力的监督与制约机制不完善。第一，中国各级人民代表大会是国家的权力机关，其监督应该最具权威性和强制性，但目前其监督的实际效力没有充分发挥出来。第二，中国共产党党内监督制度存在不足，监督体制不够健全、不够科学，监督重点不够突出，难以抓住要害，特别是对“一把手”的监督不到位。第三，民主党派的监督作用，特别是对于执政党的监督作用，没有完全发挥出来。第四，由于政府工作的制度、程序、行政活动公开化的机制还不够健全，透明度不高，群众和社会监督渠道不畅。第五，新闻舆论监督亟待加强和完善，新闻工作者的工作权利和舆论监督权力还缺乏充分的法律保障，影响了舆论监督效力的发挥。[7] 因此，中国反腐败体制机制的不完善也为腐败的产生提供了制度空间。

2.对腐败的惩罚力度不足以遏制腐败的蔓延

惩罚是对付违法犯罪与腐败行为最重要的手段。对于某种“流行”的恶行，惩罚一定要及时，将它“扼杀”于起始之时。但20世纪80年代以来，中国对于腐败问题并没有采取有力的惩治手段。长期以来，中国的反腐败工作，特别是对腐败行为的惩治往往集中在受贿者，即主要是党政官员的一方，并且，对行贿者和受贿者的惩治力度存在较大差距。首先，受贿者所受到的最高量刑要高于行贿者。根据《中华人民共和国刑法》，犯行贿罪最高可处以无期徒刑，而犯受贿罪最高却可处以死刑。其次，2005年之前实际因为行贿罪而受到起诉的人很少。在1998年至2002年的5年间，中国检察机关共立案侦查行贿案件6440件，只相当于同期立案侦查的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件数(207103件)的3.1%。[8]

由于惩处的力度不够，增强了一些领导干部的侥幸意识，削弱了他们的自律意识。看到一些人非常腐败，不仅没有受到惩罚，反而被提拔重用，不少人心理不平衡，开始起而效尤。这种逆向激励和示范效应，使得一些人热衷于所谓的官场技巧和社会关系，导致他们的价值观和世界观发生扭曲，从而开始滑向腐败的深渊，也使得各种腐败行为因“低风险、高收益”变得非常活跃和猖獗。腐败者所付出的代价太低，激励和促长了腐败行为，由此导致的腐败行为泛滥成为因对腐败惩罚不力付出的另一种代价。[9]

3.部分领导干部廉洁自律意识削弱

“心清则自正，无欲则自廉。”廉洁是从政之德的基本内容，它要求领导干部要不断通过学习、教育和锻炼，树立正确的世界观、人生观和价值观，树立全心全意为人民服务的理想和信念。随着改革开放和市场经济的发展，拜金主义、个人主义、享乐主义和其他各种不良风气有了滋生的土壤，并开始侵蚀部分领导干部的廉洁自律意识。社会转型时期往往是政治、社会、思想观念变化最大的时期，也是利益冲突最激烈的时期，还是各种利益对处于“脱贫致富”过程中人们诱惑最大的时期，这对领导干部无疑也是一个极大的考验。同时，在体制转型时期，体制缝隙和漏洞导致正向的激励机制没有形成，反而出现了一种逆向的激励机制。有时候，秉公办事、光明磊落、清正廉洁之士得不到应有的奖励，甚至反受他人攻击;而拉帮结派、弄虚作假、鼠窃狗盗之徒难以受到应有的惩罚，甚至还反被提拔。在这种背景下，一些意志薄弱的领导干部的世界观、人生观和价值观就可能发生扭曲，廉洁自律意识就可能丧失。

改革开放以来，社会财富的增长不仅使社会具有了生机和活力，而且使人面临的诱惑越来越多。特别是，改革开放破除了绝对平均主义的观念，鼓励一部分人先富起来，这更刺激了许多人的物质欲望。[10] 在这种背景下，要“稳得住心神，管得住身手;抗得住诱惑，经得起考验。”谈何容易?结果，一些领导干部放松了廉洁自律的要求，