何路社：政治发展论

摘自《中国政治改革常识》

“神州火似荼，奇文愧烂书”：谨以此文献给共和国六十华诞。

――题记

一、引语

前面，业已就中国社会主义政治制度改革的实质内容进行探索研究，提出：中国社会主义政治制度的总病根，在政治哲学、政治体制、政治治理三个层次上分别是“权力道德化”、“计划政治”、“集权治理”；因此，我开出的处方也分别是“权力唯物论”、“市场政治论”、“分权自治论”。本文接着对中国社会主义政治制度改革的过程形式，即制度变迁作一大致分析。

二、制度变迁政治决策模型

政治发展是任何国家、民族、社会都经历着或发生着的客观过程，而制度变迁是政治发展的一特殊重要形式。其正如我在前面“权力唯物论”一章中所说：权力天然优越。由于权力运行与合法性、价值的权威分配、利益结构的重组密切相关，因此政治权力在政治发展进程中起着重要、主要的推动作用。中国共产党通过革命方式对国家进行政治整合，然后依靠整合后的国家权力来推动社会建设，表明在中国的政治发展过程中国家权力是制度变迁与路径选择的主导力量，拥有政治权力的执政党是政治发展路径选择的主导力量。新中国的政治体制安排使政治权力涵盖了国家、社会的各主要领域，国家政治体系的运转、社会政治生活的全过程直接受其主导，政治权力成为主导制度变迁的决定性引导力量。正是初始阶段国家权力对于资源的超社会分配，使国家政治权力及政治体系拥有对社会的绝对权威，这不仅使政治体系拥有制度变迁路径选择的体制性基础，政治权力在制度变迁中对社会领域拥有资源调控与整合优势；同时也使社会具有了对政治体系、政治权力享有权威的道德与认知上的认同性。这一认同性前提使政治动员产生对政治权威的信赖与适应性预期的惯性，为制度变迁进程中社会普遍接受并贯彻执政党的政策奠定心理、认知上的基石。因此本文认为，正是在此认知基础与体制性基础上，中国现行的政治权力体系拥有制度变迁过程中维持良性路径选择的政治内化力。中国共产党是中国政治体制改革的主要推动力量，也是中国政治发展的领导力量。而中国共产党在建党之初就建立了自上而下的组织体系，并先后建立起了若干个全国性群众组织，涉及工人、青年、妇女……不同的群体，党本身就构成了完整的权力体系，其组织结构的多功能以及社会条件都决定了她能够直接自身应对外部环境、自我发展并实现制度变迁。

相对诺斯深入分析了企业家、组织与制度变迁之间的关系后所指出：“组织及其企业家……是制度变迁的主角，他们型塑了制度变迁的方向”、“制度是社会博弈的规则，是人所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。如果说制度是社会博弈的规则，那组织就是社会博弈的玩者”、“（政治的或经济的）企业家会运用他们的才能或默会知识来搜寻获利的机会，估计成功的概率，用组织的资源来冒险，以获取潜在收益”。（诺斯，《制度、制度变迁与经济绩效》第73页，刘守英译，上海：上海三联书店1994年出版。“制度变迁理论纲要”，北京大学中国经济研究中心《经济学与中国经济改革》第2页，上海：上海人民出版社1996年出版。）我更持这样的观点，制度变迁的主角是政治家，无论政治或是经济，改革还是革命。同是社会主义国家的南斯拉夫走过的制度变迁之路，便是一个微妙的范例：铁托是南斯拉夫的“邓小平”，兰科维奇则是南斯拉夫的“毛泽东”，不同的是在南斯拉夫“邓小平”强势，“毛泽东”弱势。其他人受累于制度，或心不及，或力不及。诚然，马克思主义经典作家的著作中从来认为人民群众是历史创造者，但它只是指决定历史的发展方向和相对于任何个人来说人民群众的力量是永恒无限的。恩格斯在介绍马克思的历史观时就写道：“历史的进步整个说来只是少数特权者的事，广大群众则不得不为自己谋取微薄的生活资料，而且还必须为特权者不断增殖财富。”制度的变迁中，老百姓其实不是最重要的，即使历史上成功的农民起义背后也都有政治精英在领导。制度变迁主要取决于社会政治精英，是其组织和动员者。政治家精英们最重要、主要的作用是对实践与理论进行判断和选择。举例如汉武帝在中国思想文化界首开“罢黜百家，独尊儒术”确立儒家思想正统地位的历史过程：汉初，统治者在政治上主张无为而治，经济上实行轻徭薄赋。惠帝四年（前191年）废除《挟书律》，进一步促使诸子学说复苏，阴阳、儒、墨、名、法、道六家比较活跃，其中儒、道两家影响较大。在思想上，主张清静无为和刑名之学的黄老学说受到重视。武帝即位时，从政治上和经济上进一步强化专制主义中央集权制度已成为封建统治者的迫切需要。主张清静无为的黄老思想已不能满足上述政治需要；而儒家的春秋大一统思想、仁义思想和君臣伦理观念显然与武帝时所面临的形势和任务相适应。于是，建元元年（前140年）武帝继位后，丞相卫绾奏言：“所举贤良，或治申、商、韩非、苏秦、张仪之言，乱国政，请皆罢。”得到武帝的同意。太尉窦婴、丞相田还荐举儒生王臧为郎中令，赵绾为御史大夫，褒扬儒术，贬斥道家，鼓动武帝实行政治改革，甚至建议不向窦太后奏事。窦太后对此不满，于建元二年罢逐王臧、赵绾，太尉、丞相也因此被免职。建元六年，窦太后死，儒家势力再度崛起。元光元年（前134年）武帝召集各地贤良方正文学之士到长安，亲自策问。董仲舒在对策中指出，春秋大一统是“天地之常经，古今之通谊”，现在师异道，人异论，百家之言宗旨各不相同，使统治思想不一致，法制数变，百家无所适从。他建议：“诸不在六艺之科孔子之术者，皆绝其道，勿使并进。” 董仲舒指出的适应政治上大一统的思想统治政策，很受武帝赏识，使儒术完全成为封建王朝的统治思想，而道家等诸子学说则在政治上遭到贬黜。我以为“罢黜百家，独尊儒术”，其间利弊得失，自是一言难尽。如法家曰“儒以文乱法”，即一语道出了儒家一味强调个体道德修养之要害。但于当时的政治现实却应是一种较正确的判断与选择，至于后来几千年中积累起种种弊端则要归之于没有与时俱进。还有郡县制、科举制、盐铁论之争、儒佛道之争、“商鞅变法”、“王安石变法”……凡历史上之创制或改革莫不如此。毛泽东对政治家的作用也有过类似的表述：“他们好比是戏台上的演员，会唱，我们好比是观众，不会唱。但是，如果我们看戏看久了，那个长，那个短，就可以做出比较正确的判断。戏唱得好坏，还是归观众评定的。要改正演员的错误，还是靠看戏的人。观众的高明处就在这个地方。”（《毛泽东选集》第5卷第315页、316页，北京：人民出版社1977年出版。）《实践是检验真理的唯一标准》主要撰写人之一的吴江教授说得更清楚：实践标准并不能解决一切问题。道理很简单，因为实践自己不会说话，不会自动纠正错误肯定真理；实践永远离不开人，它对理论的检验是要靠人来进行，总是和人的主观判断联系在一起的。……哪一次实践，不是历经磨难，最终还是得由智者作出判断，作出裁决？（《同舟共进》1998年第10期，卷首语。）理论是思想家对实践之回应，政治家则对二者再回应。但理论上的各种学术观点往往截然相异，政治有真理吗？有！只是要经由政治家去判断、选择，并最终靠实践来检验。托尔斯泰在《战争与和平》中就这样说的：“历史事件的原因是什么呢？是权力。权力是什么呢？权力是民众移交给一个人的意志的总和。民众意志是在什么情况下移交给一个人的呢？在那个人表现全体人民的意志的条件下。”许多学者之间则往往勾心斗角，是自觉或不自觉的学术利益决定立场观点，其比政治家又少了政治责任与利益担当的压力制约及导向。现实中有多少“文曲星”，不过是“同党”们捧起来的而已，某类学者们实际上比政客更不值得信赖。这便是所谓的“文人相轻”与“党同伐异”。当然，真正有才华、有良知的学者不会在此列。

实践与理论之信息，二者均要能进入政治家视野，才可供选择和产生影响。英国军事学家哈特在《战略论――间接路线战略》一书中说：“历史已经证明，先知者对人类的进步起过何等重大的作用……这种真理而后的命运如何，则常常取决于另外一批人，这种人就是领袖，他们是哲学领域里的战略家，将力求使真理与人们所能接受的限度调和起来，他们在这一工作中的成就则取决于两个因素，一是他们自己对真理所掌握的程度，二是他们在宣传真理时所具有的实际本领，先知者将会遭到指责，这是他们注定了的命运，至于这个指责能达到何种程度，那就要看他们在何种程度上完成自己的使命，一个领袖则不应该因此遭受指责，如果他遭受指责，正好证明他已经失败，没有完成自己的任务，而其原因或是缺乏智慧、没有能力，或是未能认清自己的职能应与先知者有所不同。”而鲁迅则曾说过：“孔墨都不满于现状，要加以改革，但那第一步，是在说动人主，而那用以压服人主的家伙，则都是‘天’。”这“天”即理论也。制度变迁与政治家的政治决策相关，其整个过程则大致包括以下几步：（1）官僚机构层层对实践与理论政治信息的获取、筛选、传递。（2）政治家被动接收与主动获取实践与理论的政治信息，尔后根据利害算计进行判断和选择。（3）政治家之间的沟通、讨论、协商、酝酿和博奕、谅解、妥协、整合，最终形成统一；及政治家与社会民间的交流、对话与沟通。（4）政治条件成熟后，通过正规会议形成正式决策。（5）官僚机构层层对决策进行贯彻落实。（6）同一政治问题及决策之上述过程下一个循环往复，直至问题完全解决，决策完全定型制度化。定型制度化标志一个政治决策周期完结，在其后的实践中继续去接受检验，如此往复形成又一个周期更替。这里值得指出的是我国政治决策的起点上存在着大量信息失真。以信访为例，于建嵘在他的《中国的政治现实和我的梦想》中透露：河南省某县2007年1至3月，实际发生赴京上访25起65人，而进入登记的仅有1起，中央决策者最后获得的信息不真实。美国著名官僚制理论学家唐斯在《官僚制内幕》一书中早论述过：每个官员向上层传递信息都倾向于扭曲信息的真实度，即夸大对自己有利的信息，尽量减少或隐藏对自己不利的信息。而上层官员投入决策的时间和所使用的信息有限，每个官员各自的职能使得他们都只注意自己所关心的部分；制定决策所需信息的不充分与获得更多信息的成本高昂，使很多重要信息尤其是关于未来事件的动态的信息的缺乏，以致决策的制定面临着不可避免的不确定性。媒体渠道之情况则更为复杂，理论在目前出版尚未真正自由的情况下“好酒也怕巷子深”，其最突出的是潜规则“马太效应”障碍，即注重的首先是什么人说，其次才是说什么。如上海“最著名”退休女工王炼利女士的一系列遭遇：她有次受邀参加中国房地产税务学术研讨会，在介绍与会者的资料上，她成了“北京大学经济研究中心研究员”，很多专家都称之为“王老师”，但当她发言完及时对身份更正后，专家们的脸变得比六月天还快；另一次她投稿给《南方周末》，记者真挚地说，好文章呀，如果吴敬琏写的马上就发了，可惜你不是吴敬琏。因此底层“草根”有价值的实践与理论信息往往传递不到中央决策者那里。不过也有例外，如何新，可那是他的观点直接遇到了高层知音。事实上，中国民间并不缺乏人才，但却很难进入体制并发挥作用。当前政治类网站上某些体制外或草根学者的文章表明：其政治水平甚至超越某些体制内者，他们应在未来的政治改革中占据不可或缺的位置。看来我们似有必要建立一种制度机制以保障上下政治信息的沟通。

上述由输入―转换―输出组成的政治决策过程，一次“输出”的结果反馈给政治系统又成为新的“输入”。这个时候，“输出”是一种特殊的刺激。政治系统与环境的反馈刺激形成一种互动局面，并呈多样化的反馈环。政治决策之人、事效应则有所分离，即使政策创新呈正向效应，也可能部分人受损或意识形态原因，而持反对；反之，呈负向效应，却也仍会有部分人受益或意识形态原因，而持支持。为了重新达致政治系统的均衡，缓减不满或削弱反对，不断创新和有效修正输出成为必要。新旧政策替代在初始阶段，旧政策占有绝对优势，新政策只能进行尝试性实验，逐步向旧政策“接触”、“渗入”，相对新政策来说，这一阶段是一个试探性阶段；在中间阶段，新政策和旧政策势均力敌，处于非合作博弈下的“摩擦”和合作博弈下的“磨合”状态，