刘湘洪：中国地方行政体制跨世纪的改革

【摘要】改革开放推进了我国地方行政管理体制的改革。海南在党中央、国务院的领导下，经过二十多年的不懈努力，在全省进行了“省直管县”的改革，探索了海南模式，使县(市)政府管理体制充满了生机和活力，促进了海南县域经济的发展，使海南成为中国经济发展最快的地方，受到国内外广泛关注。本文运用管理学的原理，在对当代国外三种模式地方行政层级比较研究的基础上，概括了海南“省直管县”改革的成功做法和成效，提出了进一步完善“省直管县”改革的措施。

【关键词】省直管县；地方行政管理体制；海南模式

中国改革开放走过了三十多年的历程。改革开放的三十多年也是中国政府自我革命自我创新以及自我完善的过程。中国行政体制改革是与改革开放紧密联系在一起的。改革开放的实践证明，行政管理体制是社会进步和科学发展的动力，它通过自身的变革和完善，来创新社会公共管理。从上世纪八十年代末至今，海南在党中央和国务院的正确领导下，二十多年来，围绕建立和完善充满活力的县(市)政府管理体制机制这条主线，大胆和理性地推行了“省直管县”改革，使海南成为中国发展最快的地方，海南模式得到中央肯定和老百姓认同。

一、“省直管县”的理论依据与世界趋势

科学的理论是改革的指南。所谓“省直管县”体制是指：省市县行政关系由目前的“省―市―县”三级体制转变为“省―市县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市―市管县”模式转变为由省代替市，实行“省直管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等由省管理。[1] 目前，我国“省直管县”

改革分二类：一类是财政直管;另一类是行政直管,海南属于后者。“省直管县”模式是行政组织结构要研究的重要内容，其改革要符合行政管理科学的规律，在理论上要有科学的支撑。根据管理学的原理，在整体结构中，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小;加大幅度，层次就减少。因此，管理的幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅度适当、层次少而精。所以，正确处理管理层次和管理幅度是我国推行行政体制改革要遵循的一种科学的理论。我国行政组织分为中央(国务院)―省、自治区、直辖市―自治州、市、地―自治县、县、市辖区―乡、民族乡、镇五个层级，每一个层级再设各个部门。由于我国人口众多，各地情况不同，各省县市数量不一，县多的省份有效的办法是增加管理层次，而像海南这样的小省，有效的办法是直接加大管理的幅度。合理的组织层次安排是有效沟通的推动器，加上合理的激励机制与信息沟通方式，就能缩减行政层级，扩大管理幅度，不仅可以提高各级政府的管理效率，还可以减少行政人员的数量，节约管理成本，提高政府的行政效率。

当代世界行政区划大体可分为英美模式、法德模式和(前)苏联模式。[2]英美模式是在英国政治体制和人文化传统的作用下形成的，特征就是自由放任，没有一个严格的划分，基层行政区保留各地原有的划分方法和管治方式;法德模式的特点是有一套严格的法律规范和划分标准，等级体系明确，管治方式划一。前苏联模式在形式上与英美模式和法德模式并无区别，差别在于后者主要是有全面而严密管治方式。无论何种模式，现代世界各个国家在行政管理中减少层级是一种趋势。目前世界上191个国家和地区，地方行政层级为二、三级，约占67%;超过三级的只有21个国家，占11%，如印度，人口达到12亿，地方行政层实行邦―县―区三级制;德国地方行政层级有州、县市和乡镇三级;法国地方行政层级有区、省、市三级;英国地方行政层级有三级;日本人口1亿多，地方行政管理层级只有都、道、府、县与市、町、村二级制;美国3亿人口就有55个州，也实行州―市二级制与州―县―镇三级制共存制。毛泽东主席在取得政权之后，在内部讲话中曾一再对美国拥有四五十个实行地方自治的州感兴趣。[3]因此，国外有许多东西值得我们研究和借鉴。

二、“省直管县” 海南模式实践

海南省位于我国最南端，土地面积35354平方公里，人口864万。1988年4月13日，海南建省后按中央要求建立省直接领导市县的地方行政体制，实行了“市县分治”的行政结构和管理模式：海南省18个县、县级市、地级市都是由省直接管理，海口、三亚二个地级市只管理市辖区，县、自治县则由省直接管理，形成了省―县、市―乡、镇三级政府的构架。改革主要围绕以下八个方面进行：一是转变政府职能，实行“大交通”、“大工业”、 “大农业”、“大商贸”、“大文化” 、“大人事”、“大水务”管理体制, 对工业、农业、文化体育、外贸内贸等实行一体化管理;二是精简机构和人员,改革后省政府直属机构比原行政区减少20多个, 人员减少200多人，近几年又将全省308个乡镇撤并调整为202个乡镇;三是党政分开, 省委只设办公厅、组织部、宣传部、统战部、政法委等6个部门, 不再设置行使政府职能的工作部门;四是政企分开，扩大经济实体，将水电局、水产局、商业局、外贸局等改为经济实体;五是减少中间管理层次，撤销海南黎族苗族自治州,实现政府层级组织结构的扁平化，提高了信息传递的速度和效率;六是厘清省县职责，省政府主要履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管的职责，市县政府加强了本区域的社会公共服务职能和对经济工作的领导。七是对群众团体进行改革，将其列为事业单位，实行“领导自选、工作自主、经费自筹”; 八是发展和培育社会中介组织。这些改革措施，突破了传统体制的限制，探索建立起了“小政府，大社会”行政管理模式，在全国产生了良好的反响。

在20多年的实践中，海南先后多次改革、完善“省直管县” 体制，使其更好与省里实际相适应，更好地为海南经济和社会发展服务。海南“省直管县”改革历程归纳为三个阶段：第一阶段是1988年至1998年，是摸索阶段。1988至1992年，建省撤销行政区,进行事权下放和干部人事制度等方面的配套改革，初步建立了“小政府、大社会”管理模式。第二阶段是1999年至2006年,是推进改革阶段。在这个阶段，省政府共清理一千多项行政审批权,减少、调整了数百项行政审批权。2004年又清理了近千项行政许可项目,取消了二百多项行政许可事项，还先后将65项行政审批事项和43项行政许可事项下放到市县。第三阶段是2007年至今,是不断完善阶段。2007 年省委提出逐步将省辖市的省级管理权限下放给县(市),2008 年省政府正式下放经济社会管理权197项,其中经济管理权限166 项,占下放事权总数的84.2%;社会管理权限31项,占下放事权总数的15.8%。2009年9月25日,海南省人大出台了《进一步完善省直管市县管理体制的决定》,将省委的政策以法定的程序转化为地方立法，用立法巩固了“省直管县”的改革成果。

改革是社会进步的原动力。“省直管县”已成为中国地方行政体制改革的趋势。经过二十多年的努力，海南模式逐渐成熟，被中央和国内外学者当作一个成功试验的案例，引起广泛关注。海南“先行先试”取得成功不等于全国其他省市也可以照搬海南模式，因为海南毕竟是一个小省，不存在管理幅度过宽和技术问题，如河南、广东、山东等大省要做到这一点就需要创造另外条件，缩小省级政府的辖区，在这基础上实现“省直管县”才符合实际和具有操作性。但海南在推行“省直管县”体制过程中下放权力、转变职能、大部门制等措施，形成了“小政府、大社会”管理模式，为全国地方行政改革摸索了经验，是一次成功的改革试验。

三、“省直管县”改革取得的成效

海南推行“省直管县”行政体制改革，符合宪法和法律规定，坚持在中国特色社会主义理论体系、“三个代表”和科学发展观的指导下，解放思想，敢闯敢试，赋予县地级市的权力，强化县级政府在经济社会发展中的作用，积极构建具有海南特色的行政管理体制机制，创新政府管理理念，精简机构和人员，促进了事业单位、社会中介组织和民营经济的发展，加快了城乡一体化进程，经过20多年不懈探索，总体运行状况良好，探索出一条符合省情和时代相结合的改革路径，成效明显，具体表现在：

一是下放权力，调动了市县的积极性，推动了市县经济的发展。由于下放权力，县(市)政府直接履行省辖市的行政职权。海南的市县政府权力较大，所有的地级市具有的大小权力一千多项，海南市县都有。凡是地级市人民政府及其所属部门行使的行政管理权全部下放给了各市、县、自治县人民政府及其所属部门，赋予县级政府地级市、甚至个别方面省级政府的职权。县委书记都配备副厅以上，由省委任命。由于简政放权，市县经济活力增强，1987年全省经济总量才57.7亿，2010年全省经济总量突破2052亿元大关，财政收入过亿元的市县已有12个。

二是行政成本降低，办事效率提高。据省编办统计，因为减少层级每年为海南节约财政资金约14 亿元。事权下放以后，管理重心下移，行政审批程序比以前简化，行政效率随之提升。通过下放审批权，提高了县(市)政府项目建设自主权，使一大批项目迅速落地建设，方便企业和群众办事。以前上一个项目要经过市县批，省里批，一般要二至三个月，现在由市县审批后，一个项目只要手续完备，只需一、二周就即可开工建设。澄迈县本着“敢想、敢干、敢闯、敢做、敢为人先”的精神，在福山咖啡文化风情镇建设过程中，从立项、规划、审批、拆迁到开工建设，只用了80天就建成了20万平方米文化广场，创造了“澄迈速度” 奇迹。

三是增强了城乡统筹发展能力。省管县财政使县(市)财政与省财政直接发生关系，对县(市)的转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放县(市)财政，实现了省对市县的直接管理和调控，省里建立激励性转移支付机制，每年能拿出一部分资金支持和扶持贫困市县，使这些贫困市县得到省财政的支持，有财力发展县域经济，改变落后面貌 。如陵水县，原来是一个国家贫困县，近几年由于省里扶持和支持，经济发展较快，2010年财政收入达到10亿元，在全省排名第五，脱贫致富。

四是促进了民族团结。海南是一个由汉族、黎族、苗族、回族等多民族聚居的省份，有六个少数民族自治县。由于少数民族地区开发较晚，人口少，地处边远山区，经济发展落后，实行“省直管县”以后，省财政加大了对少数民族地区的支持和扶持力度，帮助少数民族农民解决住房、子女上学、低保和医保等一系实际困难，保证民族地区自治，促进少数民族地区社会经济的发展。保亭、白沙、琼中等中部少数民族乡镇，农民人均纯收入增速高于全省水平，幸福指数不断上升。

四、完善“省直管县”改革的措施和建议

党的十七大报告明确提出：“加快行政体制改革，建设服务型政府”。建设海南国际旅游岛，是党中央、国务院作出的一项重要略决策。建设国际旅游岛使海南进入了一个与世界发展的新时代，需要运用国际视野加快推进行政管理体制改革，特别是要在创新中着力完善“省直管县” 改革，使其适应国际旅游岛建设需要。

一是进一步转变政府职能。海南行政管理体制虽然经历过多次变革，政府职能发挥很大变化，但尚未完全转到市场经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。各级政府还要深化改革行政审批制度，改进行政审批方式，完善直接办理制、窗口服务制和社会服务承诺制;对政企合一的专业经济管理部门进行企业化改革，在体制上进一步避免或减少政府对企业的直接干预;根据国际旅游岛建设对政府职能要求，发挥特区立法权职能，制定和完善各类配套法规，把政府履行职能纳入法制轨道，进一步理顺省与县市的关系，让县市政府焕发生机，建设廉洁高效法治政府。

二是进一步深化扩权强县改革。强县扩权是“省直管县”体制改革的突破口。海南权力下放要按照“责权统一、重心下移、能放则放、依法合规、分步实施”的原则，做到“放得下、管得住、用得好”， 并采取以下措施：第一，进一步完善“省直管县”的财政体制，让市县财政有更多的自主权。第二，扩大市县政府的行政权，赋予市县政府享受地级政府的权力。第三，对面积较小、人口较少的县可以考虑合并，有的可以融入到中心城市的发展之中，加大推进“撤县建区”的力度,为海口、三亚、儋州的发展留下空间。

三是继续推行大部门制。实行大部门体制，可以切实解决政府部门设置过多、分工过细、职能交叉、政出多门、相互扯皮、协调困难等顽症，简化处理公务手续和环节，