张云昊：基层政府运行中的“过度关系化现象”

一、“过度关系化”概念的提出

基层政府作为国家政权一体化建设中的一个重要组成部分，它在中国政府组织体系中占据着“承上启下”“上传下达”的重要战略位置。基层政府权力运行的规范性、政策执行的公平性和自由裁量的公正性决定着基层政府乃至整个政府体系的合法性①。但是，在基层政府的实际运行中，一个引人关注的现象是，无论是正式权力的获取或行使，还是各类资源的竞争与分配，都存在着一种非正式的途径，即通过个人或团体的私下“关系行为”去获取或行使职权，争取或分配资源，这种非正式的途径在一定程度上“架空”了正式的制度途径，使正式制度成为一个摆设的“花瓶”，由此影响了组织的运行效率与公正性。例如，在基层政府的日常运行中，“拉关系”“跑关系”“找关系”成为组织内外各色人等的日常话语和行为策略。在职权的获得上，与上级主要领导的“关系程度”成为下级成员能否晋升的一种评判和筛选标准;在职权的行使上，“开后门”成为基层政府官员和地方民众心照不宣的策略;在与上级政府的资源争取上，“跑项目”“跑资金”“打点”已经成为基层政府的基本目标和行为手段;在基层政府与社会的评价体系上，娴熟于关系策略的人不仅被冠以“能人” “会办事”“能干”等荣誉，而且还会获得一定的社会地位和非正式权力[1-5]。这些“关系行为”在基层政府中的泛滥，导致其运行的诸多困境。例如，发达的关系型权谋文化导致组织内耗，影响了组织整体运行的效率;以“关系”为中心的逆淘汰机制违背了组织的公正性，形成了关系型资源粘合机制[6];“关系行为”在基层部门之间的发展导致了“中层势力”和政策执行中的“共谋行为”[7]1-3。那么，我们该如何概括这种行为及其所引起的诸多现象呢?这是寻求进一步研究该现象的前提和基础。

实际上，人类社会的关系行为及其网络已经被不同学科的很多学者所关注，并提出了许多富有解释力的概念和逻辑。这些研究可以大致划分为三个学派，即组织管理学中的人际关系学派，中国文化研究的文化学派，以及近年来新崛起的社会网络学派。

组织研究中的人际关系学派认为，关系行为所形成的非正式关系网络不仅不影响正式组织的制度与结构，而且由于其能够为组织成员提供心理、情感、价值等积极支持而有效地提高组织的运行效率。显然，这一解释与我们所观察到的组织现象不相符合。

关系行为作为中国日常社会生活的一种普遍现象，已被许多研究中国文化的学者所关注。他们概括出了一些富有解释力的概念。比如梁漱溟提出的“关系本位”，费孝通提出的“差序格局”，黄光国提出的“人情―关系―面子”的分析模式等。但是，这些研究主要是从文化的角度进行一般的、抽象的解释，认为关系行为是儒家文化建构的一种行为模式，是中国社会的一种独特的规范秩序，是中国人建构团体结构以及获取和调动资源的一种主要手段，从而把“关系行为”提升到一种根植于文化的社会本体论特征的高度。因而，从文化角度的泛化解释所提出的这些概念也不足以精确地概括基层政府中因关系行为及其发达的网络所导致的诸多病症。

人类关系行为下所形成的社会网络现象也引起了西方社会学、经济学和管理学的关注，逐渐形成了近年来在新经济社会学领域中崛起的社会网络学派。这一学派主要从两个思路研究社会关系网络。第一个思路是结构主义思路，认为不同的网络结构对个人的自主性限制不同，处于不同网络结构位置的个体会产生不同的行为，因此，对关系行为的解释必须从社会网络结构中去寻找。第二个思路是工具主义思路，认为个人能够通过关系网络争取资源并获得一定的社会地位，关系行为所建构的社会网络能够增进个人的利益。这两种解释路径都是从普遍性的日常实践和一般意义上对关系行为下的社会网络进行分析，对其结果大都持中性或者正功能的观点。这与我们所观察到的基层政府权力运行的现象也不吻合。但工具主义思路为我们概括基层政府的关系行为及其结果提供了启示。

从社会网络学派的功利性视角来看，基层政府组织中关系行为及其网络的滥觞实际上是组织中的个人或团体②为了追求自身的利益效率而过度使用关系网络的结果。这种旨在维护自身效率的关系行为突破了正常的人际关系限度而体现出过度工具化的特征，从而使其一方面失去了人际关系学派所认为的优势，另一方面它所追求的个体或团体效率又是以牺牲组织的整体效率和公正性为代价的。我们把这种组织中过度工具化特征的关系行为称为“过度关系化行为”，把这种行为所型塑的结构称为“过度关系化网络”，把这种行为与网络在组织中可观察的表象称为“过度关系化现象”。由此，我们可以对“过度关系化行为”这一概念进行界定，它主要指个人或团体背离正式制度规则或者利用正式制度规则中的漏洞，通过已有的关系网络或者私下的关系运作实现自身功利性目的的非正式行为。这一概念的界定强调了两点，其一是关系行为功利性的一面，其二是这种功利性的关系行为背离了正式制度规则的公正性。这种背离正式制度规则的情况有两种，一种是明目张胆的违反正式制度，但这种情况是一种极端，现实中较少;另一种情况是绕过或变通正式制度规则，利用正式制度存在的漏洞进行运作，因为任何制度都是有限理性的，都存在一定的漏洞，这就为关系行为的运作提供了空间。这两种情况从根本上讲都背离了正式制度的公正性原则。

值得强调的是，本文所提出的“过度关系化行为”这一概念，实际上是关系行为的一种较为极端的形式。一般的关系行为是人们日常实践的基本活动形式，无论是社会网络学派还是文化学派都是从这个角度进行解释的。人际关系学派则肯定了组织中关系行为及其网络的积极一面，但是，如果组织中过度使用关系行为及其网络就会对组织的运行造成严重的负面影响。因而，“过度关系化行为”这一概念强调了关系行为及网络在组织中的负功能，这在一定程度上弥补了已有研究的不足③。

“过度关系化”行为及其现象在中国社会转型背景下的基层政府运行中表现得相当深刻和广泛。随着中央政府改革和治理的深入，基层政府的这一问题日益突出。对这一问题进行深入系统的解释，是寻求基层政府改革的一个基本前提。

二、“过度关系化现象”：组织制度与关系网络的竞争逻辑分析

在基层政府的运行中，无论是正式权力的获取与行使，还是各类资源的竞争与分配，主要存在两个途径：一个是组织制度规则所设定的正式途径，另一个就是通过私下关系网络所形成的非正式途径。

从新制度主义学派的视角来看，正式的组织制度是一种合法性机制，这一机制建立在社会承认的逻辑上，它要求行政组织中的公务人员成为一个“公益人”和“中立人”，即按照预先设计的理性化制度规则不偏不倚、无恨无爱、公私分明，忠诚的、即事化的执行政策、行使权力、分配资源及处理其他公共事务，从而维护行政组织运行的公正性、效率及合法性。但是，公共选择学派的研究表明，行政组织中的公务人员并不是一个完全的“公益人”或者“中立人”，他们同时也是一个“理性经济人”，只要有机会，他们就会在组织中追求自身效益的最大化。由于正式制度规则对每一个人提供的机会是均等的，它对于组织成员的自身效率来讲是相同的。因此，如果严格按照组织规则运行，那么就能有效地屏蔽个人的私利诉求。然而，制度规则虽然可以约束个人在组织中的行为，但个人在制度中并不是一个简单的 “应声虫”，他可以根据自己对制度规则的理解和把握，灵活性的执行，打破正式制度规则的均等性，选择能给自己带来最大程度满足的行动方案，这就形成了组织中非正式的私下关系网络，它为满足个人的自身效益提供了机会和途径。如果从社会网络学派的功利主义视角来看，非正式的关系网络就成为旨在提高个人或团体功利性需要的一种效率机制。按照著名社会网络理论家博特的命题就是：“如果一个人能够成功的运用网络，他的生活机遇就会大大改善。”[8]因此，基层政府的运行在本质上就表现为组织制度的合法性机制与关系网络的效率机制之间的竞争。从这一角度来看，持续而顽固存在的“过度关系化现象”就得到了一定程度的解释，它表明在当前的基层政府运行中，组织制度在与关系网络的竞争中并未占据优势，相反，关系网络在一定程度上僭越了组织制度，从而形成了“过度关系化现象”的滥觞。

那么，为什么关系网络的效率机制能够在竞争中僭越组织制度的合法性机制并占据一定的优势呢?这就涉及到竞争双方各自追求的目标、约束条件、成本等因素。本文的中心命题是：当下基层政府组织中的“过度关系化现象”是当前政府组织制度与关系网络不对称竞争的产物，因此有着特定的制度与网络逻辑。对于这一特定的逻辑，我们通过提出三个命题来进行讨论：(一)竞争目标差异命题;(二)制度约束效力递减命题;(三)竞争成本比较命题。

(一)竞争目标差异命题

首先，我们来讨论一下合法性机制下基层政府的目标设定。按照新制度主义学派的观点，制度的合法性基础必须是建立在社会广泛承认的逻辑之上，而不是建立在功利性或实用性的基础之上。因为利益的变化总是要远远的快于制度的变化，如果制度建立在功利性的基础上，那么这个制度肯定是多变的和不稳定的。著名人类学家道格拉斯也认为，制度必须建立在人们都能够接受的基本理念的规范之上。随着现代公共行政学的发展，建立一个“公正、高效、民主、责任、服务”的政府已经成为人类社会的基本信念和共识。因而，现代政府的合法性制度必须是建立在这些被社会广泛认可的“共识理念”的基础之上。那么，相应的，当代中国政府制度环境的合法性机制就要求基层政府要严格地服从上级政府设定的各种制度，有效地执行上级的政策安排，公正地行使权力，公平地处理和裁决地方社会的各种公共事务，从而维护社会的公共利益，为公众谋福利。因此，政府制度追求的目标是组织的永续性、正义性和整体的效益。这一目标决定了政府的制度安排必须首先把组织内外的各种资源竞争设定在维护组织公平和整体效率的目标上，其次才考虑个体或团体的效率。

然而，作为一个理性“经济人”，组织中的个人或团体追求的目标更注重自身的效率。他们在进行组织资源的竞争时，首先考虑的是自身的利益。因为能否在组织中更快更多的获得资源，这决定着他们的权力地位和可支配的资源。因此，组织制度所设定的目标就与个人或团体追求的目标表现出了差异，这种差异在一定程度上呈现出竞争关系。个人或团体只要能够找到一个更为有效的达成自身目标的途径，那么，他们总会千方百计的突破制度规范，把制度目标束之高阁。关系网络一方面作为一种直接服务于个人或团体的效率机制，另一方面作为中国社会获取资源的惯习方式，在当前基层政府的制度环境下④，相对于正式制度的合法性机制，关系网络的效率机制对个人或者团体的目标达成显得更为有效。首先，对个人来说，如果他能够与资源分配者建立良好的关系，那么他就有可能更快更多的获得所需的资源，这相对于严格遵守制度规则来说更为有效。其次，从基层组织的内部运行来看，一个主要领导要想让自己的决策和指令得到有效的执行，使工作完成的比较出色，获得较好的政绩，通过建立忠诚于自己的私人强关系网络要比依靠仅仅是工作关系的弱关系网络有效得多。最后，从基层政府的外部运行来看，它们面临着争取各种资源的压力。这些资源主要来自上级的拨付和授权，如果仅仅依靠正式的科层组织体系来获取资源，那么无论从量上还是从效率上都远远逊于依靠关系网络所取得的效果。

因此，在基层政府的运行中，由于制度合法性机制所设定的目标与组织中个人或团体追求的目标存在一定的差异，这为组织中非正式的关系行为产生提供了空间。这种差异主要表现在两个方面：第一是价值目标的不同，合法性机制追求的组织公正优先与个人或团体追求的效率优先有着根本的矛盾，如果无法平衡与调和这种矛盾，两者的裂痕越深，那么组织中非正式关系行为就会越多;第二，在中国社会转型背景下的基层政府，合法性目标存在着很大的模糊性和缺乏具体的操作性，而个人或团体的目标却是清晰而具体的 (权力或资源)，这种差异进一步地拉开了两者的距离，这种距离越大，那么组织中非正式的关系行为就会越激烈。正是由于这两方面的目标差异为基层政府官员大量运用非正式的关系行为提供了空间，从而造成关系行为在组织内的过度发展，产生了“过度关系化现象”。由此我们可以得出相应的命题：组织设定的合法性目标与组织内的个人或团体的目标总会存在一定的差异，这种差异越大，组织内个体或团体采用非正式行为的机会就越大，