李璐：制度与价值：解读社区组织管理创新的两个视角

摘要：在制度与价值二者的关系中，价值是规定性的，它指引着具体政策的基本走向，具有理想主义色彩;制度是确定性的，它体现了政策落实与价值实现的程度，具有现实主义品格。制度与价值的互动既表现为价值对于制度运行的纠偏与框约，也表现为制度对于价值内涵的修正与充实，二者统一于政策实践的具体展开过程。制度与价值构成了解读社区组织管理创新的两个视角：社会和谐是和谐社区建设的基本价值指向，社会和谐的基础是社区和谐，社区和谐的实现根本上依赖于党的有效领导与社区居民自治相统一的制度安排,“居站分设”作为一种新型社区组织管理模式就是这一制度安排的具体实践形式。

关键词：制度;价值;社区建设;组织管理

在构建社会主义和谐社会的历史背景下，社区建设的重要性日益凸显出来。在国家构建社会主义和谐社会的宏观政策框架中，社区被赋予特殊的历史使命，社区正成为国家所追求的社会和谐这一抽象价值理念的实现载体，和谐社区建设亦被视为构建和谐社会的基础性工程。因而，在当下中国，社区建设的价值指向是明确的，实现社区和谐已成为社区建设最重要的价值目标。价值的实现需要一系列的基本制度安排，在这一系列的基本制度安排中，社区组织管理体制无疑具有关键意义，如何通过改革旧的社区组织管理体制，实现社区组织管理创新以适应现阶段社区和谐的需要，就成为社区建设的核心问题。

一、价值诉求与制度困境：社区组织管理运行分析

作为城市社会的基层单元，社区在城市管理和基层政权建设中的地位和作用日益重要，正在成为社会整合、服务和管理的主要载体。社区正逐渐“成为承载多样化和个体化发展的基本社会空间,其面临的任务应该包括两个方面：一是为多样化和个体化发展提供基本的社会支撑和保障系统;二是将多样化和个体化发展整合为推动国家与社会整体发展的积极资源。”【1】社区组织各自的功能释放及组织之间的互动协作则是城市社会良性运行的基础，社区组织作为社区建设的主体和载体，是全面推进社区建设的保障。具体而言，社区组织的作用在于：为社区居民及社区其它组织提供服务和帮助，将社会协调发展的目标纳入组织的管理目标之中，有效动员社区内外部各种资源，协调社区中的人口、资源、环境的关系，开展社会工作，促进社区的协调发展。

目前我国城市社区中的各类组织是推动社区建设各类事业发展的主体，是社区中具备不同职能和利益诉求的行为主体，在社区建设中分工合作，相辅相成，各司其职，共享权力，共担责任，并依托社区的存在而发展。社区要达致善治的良性运行状态，依赖于社区各组织功能的正常发挥及社区组织间恰到好处的功能耦合及协调运行。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确将“加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制”作为今后我国城市建设的主要目标之一，而社区组织功能的调整与发挥关系到社区建设的目标能否实现。社区管理是基层社会管理的基础，而社区组织管理体制的有效运作，是推进城市社区建设、实现社会和谐价值目标的基本保证。

社会和谐的基础是社区和谐，社区和谐的实现根本上依赖于党的有效领导与社区居民自治的内在统一。在既有的文本意义上的社区组织管理体制中，党组织居于主导地位，实现党和国家对于社区事务的领导，居民委员会作为基层群众自治组织，成为社区居民自治的制度载体。但在现实的社区组织管理体制运行中，党的有效领导与社区居民自治相统一的应然状态并没有出现，社区居委会作为一种居民自治与社区民主的制度设计，其正向功能并没有得到充分释放，这在本质上表现为社区组织管理体制的制度扭曲，费孝通曾对这种制度扭曲进行过深入分析，他认为：“单位行政职能弱化后，政府在完成职能转变之前，需要有基层组织承接城市管理事务。但作为行政架构的基层部分，居委会在推进居民自我服务、自我管理、自我教育、自我监督时，难免遇到某些困难。由居民选举产生的居委会，仍须执行街道和职能部门乃至各方单位的指令，这意味着居委会虽扩大了行政体系与基层社会的接触面，但就其性质而论，尚未成为基层社会自身的组织形态。”【2】这种制度扭曲产生了如下一些具体问题：

1、居委会行政化问题

社区组织行政化主要表现在：组织设置功能行政化;自治章程、工作制度及人事决定行政化;经费收支行政化;运行方式、考核机制行政化。【3】造成社区居委会行政化的原因，可以从政府、社区组织自身以及居民的参与几个方面去找，但是政府干预过多是其中的主要原因。因为政府对社区干预过多促使居民对政府产生很强的依赖心理，社区居民的自治意识、参与意识因而比较淡薄。长期以来，我国的社区居委会同时承担着加强社区管理与发展基层民主的双重责任，其行政化色彩是由于历史原因造成的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中明确规定居委会有协助政府有关部门做好管理工作的职责。因此，社区服务、社区治安、流动人口管理、计划生育、社区环境、最低生活保障、下岗人员再就业、离退休人员管理及青少年教育等职责就成为社区工作开展的内容。这些职责中大部分是政府部门下派的行政性工作，通常具有时间紧、工作量大、弹性小等特点，加上基层政府各部门的一些临时性工作，包括统计、调查特别是经常性的检查等任务都通过街道办事处落实到居委会来执行。由于社区居委会干部的工资、补贴，社区居委会的基础设施建设，都由上级政府部门拨付，一些社区居委会工作人员认为自己吃的是“皇粮”，因此把大部分工作时间花在所谓的“协助”政府部门的工作上。久而久之，居委会就成了政府的“腿”，不停地围绕行政事务“公转”。而《居民委员会组织法》规定的居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的居民的“头”的“自转”业务却只能是忙里偷闲搭手干、临阵磨枪突击干。现实生活中居委会往往处于尴尬境地，由于“头小腿大”而产生的“头腿”冲突让居委会“两面不讨好”，自治功能被忽视，基层民主流于形式，而行政职能又执行不好。

2、居委会成员任期问题

1954年出台的《城市居民委员会组织条例》中规定居委会任期为一年，而后1989年由全国人大通过的《城市居民委员会组织法》对一些重要问题作了修改。其中把居委会每届的任期修改为三年。这次的修改已经充分体现了对居委会工作的稳定性和连续性的重视。从现在的社区工作现状来看，从居委会主任、副主任，到一般委员，每三年要重新选举一次，居委会成员处于经常的变换中。作为居委会的主要工作人员，他们在居委会具体承担着重要的社区管理责任。频繁的人事调整，会给社区的管理带来极大的不稳定性，也使社区工作处于不可持续发展状态，与社区工作专业化、职业化发展的趋势不相适应。

3、基层民主选举问题

其一，随着基层民主的发展，社区居民的民主意识越来越强，对行使自身民主权利的要求也越来越高，直接选举的比例在不断扩大。一人一票制的直接选举更能体现民意，也更透明，完全按照街道、党委政府的意图进行选举的难度将越来越大。如此一来，选举结果难以控制，若是当选者的综合素质不理想，选举结果又难以改变，就会使上级政府陷于两难困境。

其二，流动人口参加选举的问题。按照原来的规定，居委会选举主要针对户籍在本地的居民，无疑会把许多外来人员拒之门外。这对于一个人口结构特殊的移民城市，比如深圳，户籍人口只占总人口的1/7，如果不根据实际情况对选民登记和选举办法进行相应的变革，扩大选民范围，就无法增强广大非户籍人口的“主人翁”意识和责任感，无法获得其对社区的认同感，更无法调动其参与社区民主管理和社区建设的积极性。因而，探索非户籍人口参与社区自治的新途径，是基层民主发展的重要内容。

其三，“空挂户”参加选举的问题。“空挂户”是指长期把房子用于出租，不在户口所在的小区居住的居民。虽然相关工作人员已经想方设法去联系这类特殊居民，包括挨家挨户登门拜访，发宣传单、发电子邮件、打电话等方式，但收效甚微，还是很难通知到这些人回来参加选举。这样以来，采用何种方式通知这些“难联系上”的居民?能不能改革现有选举体制，方便居民在其实际居住的小区参加选举呢?这些都是基层民主发展要思考的问题。

4、居委会的出路问题

在现有的社区体制框架下，居委会不外乎以下三种出路：一是维持现状。居委会依旧承担加强社区管理与发展基层民主的双重任务。平时主抓管理，执行上级行政下派工作，兼顾群众性自治工作。换届选举时，尽全力确保上级组织意图在选举中得到落实。这显然不符合基层民主发展的方向;二是继续强化居委会的行政管理职能，使之成为一个行政性的管理机构，加强对社区的管理。这样，居委会的行政地位加强了，权力也增大了，成为了一个行政管理层级。那么，基层民主的开展就失去了实体基础，根本无从谈起;三是按照《城市居民委员会组织法》对居委会性质和任务的定位，剥离居委会的行政职能，让居委会集中力量，主要从事居民自我管理、自我教育和自我服务，集中精力对社区事务和社区管理行使议事权和监督权，收集社情民意、开展社区服务、调解居民纠纷等等，使之成为一个真正意义上的群众性自治组织，全力推进基层民主的进程。这样一来，居委会就离行政权力越来越远，对社区工作的管理力度也将下降。这就要求重构社区管理体制，建立一个新的社区主体组织来承接繁重的社区行政事务。正如有的学者所指出的，我国现行的社区建设体制始终具有内在的结构性缺陷，即只有行政性而无社会性。或者说，现在的社区建设体制只是政府内部的行政管理体制，仅仅梳理了在社区建设上政府各个部门的关系，而未能建构起政府与社会的新型关系，故只有政府一个积极性，而无法生成各类社会组织参与社区建设的能力和积极性。【4】可见，第三种思路是行之有效的，但这就涉及到社区组织管理体制的创新。

二、制度创新与价值提升：“居站分设”模式下的组织间互动协作与社区和谐

深圳在社区建设实践中，以创新社区组织管理体制为突破口，提出“居站分设”这一社区组织管理新模式，有力推动了和谐社区建设进程。所谓“居站分设”，就是在社区党组织、社区居委会以外，独立设立社区工作站。这样，社区内主体组织发生了结构性变化，从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多元化。

在“居站分设”的制度设计中，“居”就是居委会进行议事、讨论，代表社区居民意见和利益，实质是表达与决策的民主过程，成员不坐班可兼职，不领取报酬只有适当生活补贴，是没有固定工资的公益岗位，每届任期三年。“站”有两方面的含义，一是社区事务工作站执行居委会的某些决议，二是社区事务工作站从居委会中剥离，执行街道交办的政府行政工作。这样，居委会就不再是政府的“腿”，而真正成为居民的“头”;以前居委会的“腿”的功能就由社区事务工作站来承担。《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定，社区工作站是政府在社区设立的工作平台，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项;积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民社区服务。这一规定说明了四层含义：一是在社区里新增加了一个主体组织，即社区工作站;二是社区工作站主要承担政府行政职能;三是社区工作站独立于社区居委会之外，并列而设;四是社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合，二者各司其职，各负其责，但性质有所不同，一个是群众自治组织，一个是政府工作机构。

在现有的社区组织管理体制框架下，这种“居站分设”实际上是“1+2”模式，即在居、站这两个议事层和执行层之上，还有社区党组织(党支部或党委)。社区党组织是领导层，负责统领、协调居委会和工作站的工作，在社区工作站完成政府交办的事务性工作和居委会实现居民自治两者之间起到平衡的作用。【5】

“居站分设”模式的提出，初步改变了原有社区组织管理体制的制度扭曲现象，使社区组织回到了互动协作的良性轨道，这一切都得益于“居站分设”模式的积极功能，这种积极功能表现在以下三个层面：

第一，“居站分设”有利于给居委会减负。“居站分设”的模式，把那些不属于居委会职责范围内的行政工作分离出来，转移到社区事务工作站，从而让社区管理工作者有能力和精力进行社区建设管理工作。