吴超：新中国六十年信访制度的历史考察

摘要：信访制度是中国特有社会主义政治制度之一，创建于新中国成立伊始，1957年正式形成。此后，随着国家政治经济的发展，经历了信访情势的变化与制度调整、信访制度的破坏与以特殊方式的开展、信访制度恢复重建以及信访制度的功能转换和制度完善四个阶段。当前，信访制度发展进入一个新阶段，信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。

信访制度是中国特有社会主义政治制度。60年来，信访制度始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业发挥了不可替代的重要作用。系统地考察信访制度历史演进历程，探讨其发展规律，对于深化信访制度改革，化解矛盾纠纷，推进社会主义和谐社会建设有着重要的意义。

一、新中国信访制度的创建（1949―1957年）

新中国成立伊始，广大人民群众怀着对新生政权的极大信任和热情，通过写信和来访的方式反映各种问题，积极参与国家管理和建设。1951年4月30日，中共中央办公厅秘书室就当年一至三月处理群众来信的情形向毛泽东主席报告：1月来信4680封，2月3544封，3月11436封。这些来信反映的问题，是以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。[1]1956年，社会主义制度建立，层出不穷的人民内部矛盾日渐显现，到1957年出现了建国后的第一次信访高潮。这一时期各级党政机关受理来信来访数量呈持续上升趋势，信访内容多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关。

信访形势的发展，迫切要求设立处理信访工作的专门机构，制定规章制度，以规范信访工作。1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。[2]群众写给政府的信件有中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门分别处理。1951年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，所有的群众来信都有该组专门处理。1951年5月16日，毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信情况的报告作以批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。[3]这一批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。信访工作从性质上是党委、政府的“秘书型”工作，信访制度的主要功能是加强同人民群众的联系、克服官僚主义。

1951年6月7日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。[4]这个仅有六条内容的简要“决定”，是第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访工作制度化的初步尝试。《决定》颁布后，全国各地普遍开始加强信访工作，制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章[5]，规范和完善信访工作制度。这一时期，“分级负责，归口办理”的信访办理原则逐渐形成，许多县建立了县长、书记接见群众来访日制度，定期接见来访群众。同时，党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。从1951年7月到1954年6月，中央人民政府各部委和中直机关有12个部门设立了接待室、人民信件组等专门机构。许多大行政区、省、自治区和市先后设置了处理人民来信来访的专门机构，配备了专职干部。[6]1952年以后，县级机关普遍建立信访机构，配备专、兼职信访干部。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善。

1957年5月28-31日，召开了全国第一次信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件。[7]文件中第一次把信访看作是群众的民主权利，信访工作被正式纳入到法规制度体系之中。

共和国建立之初，蓝图初绘，创业维艰，面对政权建设和经济建设中存在的新老问题，面对党内出现的官僚主义现象，共和国政权迅速创建了人民信访制度，极大地调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，推进了各项事业的顺利进行。

二、信访情势的变化与制度调整（1957―1966年）

1957年后，国家政治形势发生剧烈变化，“左”的错误已波及到很多方面，人民群众的来信来访显著减少，信访工作出现了严重的滑坡。1961年，中央对国民经济进行了调整，工农业生产逐步恢复，信访活动又重新活跃起来。2月8日，中央机关信访工作会议召开，传达刘少奇的指示：人民来信很重要；对于来信要分类分析，区别情况进行处理。习仲勋要求，今后的做法“首先要建立和健全制度。信访工作要经常抓，要有汇报制度”。[8]1963年9月20日，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，进一步明确了信访功能，处理信访是各级国家机关一项经常性的政治任务。这是党政最高领导机关第一次联名颁发、规格最高的一个文件，对信访制度建设产生了重要的作用和巨大的影响。

这一时期，信访制度建设又有了新的发展。在信访干部配备、信访机构设置和领导重视方面越来越符合客观现实，指导思想也一次比一次深化。1951年《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》规定：县（市）以上各级人民政府“在原编制内指定专人”做信访工作，并“设立问事处，或接待室”。[9]1957年《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中规定县以上人民委员会“一定要有专职人员”、“专职机构”处理信访工作。1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》中再次重申专人做信访工作的规定“应当仍然有效”。从“专人”到“专职”，表明信访机构已从临时性的应急机制转变为常设机构。在领导重视方面，也做出了更加明确具体的规定。1957年，国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》要求各级政府机关“都必须有一个领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访工作”。[10]1963年《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例》则要求“各级国家机关，对于本机关的人民来信来访工作，应当作为一项重要工作，列入本机关领导的议事日程”，并且“指定一位领导干部具体掌管人民来信来访工作”。[11]从要求领导同志“过问”到亲自“处理”，再提到会议上研究，信访工作越来越受到重视。

在信访办理实践中，逐步形成了“多办少转”的信访办理制度。1957年5月31日，习仲勋在全国信访工作会议上讲话，对“转办方法”作了详细说明。[12]1961年2月8日，中央机关信访工作会议传达刘少奇对信访工作的指示：“信写到哪一级，只能哪一级拆看。”[13]1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》明确规定了省、地应当力求“多办少转”，县一般应当是“只办不转”的处理原则。1964年初，国务院秘书厅对建国十多年来信访工作中行之有效的做法加以总结，写出了《人民来信来访工作的基本经验》。此时，信访工作已经摆脱了就事论事，开始从理论上进行探讨，标志着信访工作发展到了一个新的阶段。

三、信访制度的破坏与特殊方式的开展

1966年，“文化大革命”发生，大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态。在当时十分混乱的情况下，许多信息渠道失灵，信访部门成为中央了解运动、生产、民情的重要信息来源之一，信访工作以特殊的方式仍有所开展。1968年6月6日，国务院秘书厅信访室成立了“总理亲启信办理小组”，一直工作到1972年初。在艰难的政治环境中，周恩来通过信访渠道采取了一些力所能及的措施，保护无辜受害的同志，改善被审查人员的生活待遇，加速落实政策工作。1969年9月8日，周恩来在中央办公厅秘书局信访处报送的《关于群众向中央写信遭受打击报复情况的报告》上批示，要中央办公厅“代中央拟一内部通报电稿，发给各省、市、自治区各级革委会，要求各级负责人引起注意。如违，应予以纪律处分。”1973年7月24日，周恩来对新疆来访人热合曼反映的问题作出两次批示，批评指出：各级机关官僚主义、不负责任的习气甚深。要求对上访确有困难者，应予负责解决，一竿子到底。此外，必须追究基层落实情况，务使受害者或有问题不能解决者来信保证得到解决为止。[14]

1972年4月24日，《人民日报》发表《惩前毖后，治病救人》社论。这是经周恩来亲自审阅修改过的。[15]社论强调，对一切犯错误的同志，都要坚持“团结――批评――团结”的方针。并指出：“经过长期革命斗争锻炼的老干部是党的宝贵财富。”1972年上半年，国务院办公室会同有关部门研究制定了《关于被审查的干部和家属来信处理办法》和《关于军队干部问题来信的处理意见》，迅速解决了一大批党政军中的中、高级干部问题，也为后来落实干部政策问题打下了基础，创造了经验。1972年11月7日，中共中央办公厅、国务院办公室、总政治部、公安部召集有关部门负责人会议，对信访工作中经常遇到的重大的、突出的七个政策性问题：定性问题，非正常死亡问题，开除、退职问题，遣返、疏散问题，工资、劳保、优抚、救济问题，户口迁移问题和“可以教育好子女”的家庭出身问题提出了解决办法，作出了相应的规定。[16]1972年12月22日，中共中央转发中央办公厅、国务院办公室、总政治部和公安部《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，报告要求加强对信访工作的领导，健全信访机构，对来信来访的处理，要严格区分和正确处理类不同性质的矛盾，维护首都良好的社会秩序。[17]此后一些地方逐渐恢复或建立了信访机构。

这一时期的信访体制基本上沿用过去形成的模式，没有实质性的变化和改善，信访部门一直处于忙乱应付之中。1972年后，情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终处于维持、应付状况。

四、信访制度的恢复与重建（1976―1982年）

“文化大革命”结束后，来信来访数量成倍增长，要求平反冤假错案、落实政策。1979年至1981年出现了1949年以来30年从未有过的来信数量最多、上访人数最多的现象。1978年1月胡耀邦到中组部安排就绪的第一个月，每天就有几百人到中组部上访，全月来信达6麻袋。[18]1978年9月18日至10月5日，第二次全国信访工作会议召开。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成份出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。[19]

十一届三中全会之后，信访制度建设开始迅速步入正常发展的轨道。1979年8月30日，中央机关处理上访问题领导小组成立，从中央机关抽调1000名干部，分三批赶赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作。其后仅1个多月，国家机关和各省市区陆续成立信访工作领导小组，地、市、县也随之成立了信访工作领导小组，均由领导同志组成。据统计，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题，其声势之浩大和解决问题之多都是前所未有的。[20]1980年9月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构。根据形势的变化，各地信访机构也做了相应的调整。一些大中型企业也都建立了较强的信访工作领导班子和信访网络。领导负责制度、办案责任制、报告制度；信访登记、转办、交办、检查、催办、记录、立档、统计、总结、回报以及保密制度等等一系列信访制度得以迅速恢复发展，并逐步建立健全。1980年，国务院颁布了《关于维护信访秩序的几项规定》[21]，开始加强对信访秩序的治理。1982年，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》颁布，驱逐城市中流浪人员。很快，这项制度就被扩大化了，收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。通过制定管理办法，中央政府获得了司法权限以外的准司法权力，信访部门对异常上访人的收容遣返合法化、制度化了。一直到2003年被废止，