朱光磊：滞后与超越：中国地方政治发展总体观

[摘要] 近30 年来，中国政治建设总体有了很大发展，但依然存在诸多问题，其中地方政治发展与体制改革水平明显滞后，而且很不平衡，是一个非常突出的问题。通常，地方一般不涉及重要的战略和宏观调控问题，其体制改革理应具有相对于中央的优势和便利。国家民主和法制建设整体水平还不高，中央对地方政府职能转变工作要求不够具体，部分地方主政者不恰当地利用了党的领导地位，“官本位”传统是形成这种局面的重要原因。应当通过进一步强调经济发展与政治发展相互促进，在服务型政府建设中推动民主与民生的相互促进，在体制改革过程中注意中央推动与地方自觉相结合，党与政相结合，强化民主与简约治理相结合，以带动今后一段时间地方政治发展水平的较快提高。

[ 关键词] 地方政治;政治发展;政府职能转变;党政关系;民生;官本位

一、问题的提出

近30 年来，中国民主政治建设总体有了很大的进展，政治体系的总格局趋向合理，政治生活也愈加活跃。在这个背景下，中国地方和基层政治建设也取得了较快发展。很多地方，特别是东部沿海地区的一些地方党政机关，积极主动地探讨各种各样的政治与行政改革方法。这主要包括：地方各级政府与公民互动的模式日趋多样化，公民的意见表达渠道愈益便捷;在涉及公民直接利益的相关决策过程中，地方政府越来越多地开始通过座谈会、听证会等方式，直接听取意见;普遍建立了专家咨询制度，决策科学化水平稳步提高;工作机制发生了重大的变化，特别是发达地区的省市两级政府，在电子化程度、办事程序建设等方面进步颇大，经济服务中心、市民服务中心等已普遍化;政府的服务意识、公关意识明显增强，机关精神面貌和公务员工作作风有了不同程度的改善;第三部门的数量增加很快。在被外界评价不高的体制改革层面，也有一些可贵探索。仅在东南地区就有“省直管县财政”、“民主民生”工程、“两票制”、“公推直选”、“民主恳谈会”等尝试，在不发达地区也有诸如“一章分五瓣”之类的简单实用的改革摸索。把中国民主建设水平看得过高，认为“中国特色的民主模式已经形成” ，不太适宜;对中国民主建设一概否定的态度，也不是实事求是的态度。事实上，中国特色的民主模式正在形成，或者说正处在政治民主化改革稳步进展阶段，“民主因素聚集期”的观点，则比较接近于事实。这样的分析也适用于估价地方政治发展的实际状况。

但是，从整体而言，中国民主政治发展依然存在诸多问题，其中非常突出、值得注意的现象就是地方政治发展程度明显低于中央层面，甚至也不如基层自治工作活跃，并且很不平衡。通常，省以下地方政权不直接涉及国内国际战略性问题，也没有宏观调控任务，所负责的大多是招商引资、市场监管工作和社会管理、公共服务工作。这就决定了地方在政治发展方面具有相对于中央的开放性和便利性优势，理应更易于实现公开、透明和改革、创新，尤其是市、县、乡、镇政权与群众直接接触，直接体验民情民意，应当比省、自治区、直辖市等广域型政权做得更为灵活。从其他国家的情况来看，也大多是地方政府的民主化、开放性、非党派性的程度，要比中央或联邦政府的程度高一些。

为什么目前中国会出现地方政治发展程度滞后于中央的情况?如何理性认识这一客观政治现象? 实现地方政治发展对旧思路的“超越”需要破解哪些难题?这些都是当前中国政治发展研究的重要方面。

二、地方政治发展滞后的主要表现

第一，地方政府职能转变不到位。政治体制改革不应超前，但也不应过于滞后经济体制改革。到世纪之交，中国的经济发展水平已经较为可观，相关机制建设的水平已与过去不可同日而语。社会整体进入小康，以加入WTO 为标志的对外开放达到很高水平，企业转制大体完成，政府经济管理部门的裁撤和运作方式转变基本到位，但对应的政治变化并不基本同步。这个问题集中到一点，就是在政府职能转变方面，中央到位的程度高于地方。多数地方在履行经济职能方面尽可能“超前于”中央，在履行政治和社会职能方面尽可能拖在中央的后面，行动上慢半拍，比如在加快公共服务体系建设、机构改革和编制控制等方面，都不能说是很积极的。这固然有争取时间“先把蛋糕做大”和争取地方利益等可以理解的方面，但也有与中央“捉迷藏”和眼光局限，对现代政治不甚理解的成分，无论如何，都不是正面因素。很多地方公务员还是习惯于直接管理和微观管理，习惯于使用行政手段;还总是希望多管理一些事情，希望中央多放一点权;涉及到政府改革问题，还是考虑体制和机构问题比较多，考虑职能和过程的问题比较少。这必然会导致地方政府难以适应已经拉开大幕的中国社会历史性转型的需要。

第二，滞后于中央的民主和法制建设水平。目前，地方政务活动的民主化和法制化程度低于中央。这一点突出表现在这样几个方面：一是“党政关系”规范化的程度不理想，一些地方“一把手崇拜”现象严重，书记几乎拥有直接指挥一切的权力，政府首长的地位总体偏弱，而且其具体情形随地区差别较大。“一把手”权力过于集中，既不合理，也不符合法律和党章，容易出问题“， 程维高现象”就是典型案例。坦率地说，在一部分地区“， 一把手”与包括政府首长的领导班子其他成员的势差大到了不可理喻的程度，很不成体统。二是书记兼为人大主任，但主要精力不在“两会”，工作重点不在意见综合，而是在施政。书记直接处理、答复行政事务、经济事务和财税事项，高频率与外商面谈项目，是不甚合适的，表面上是“党政不分”，实质上是“以政代党”。三是在国家层面上，在多次修宪和修订刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等一系列法律法规的基础上，废除了多项不合乎民主精神的法律和法规，但地方法制建设仍存在较多问题。除个别省份，地方立法工作缺乏对民意的重视，立法质量和依法施政的水平不高，执法不到位、执法过度、执法不公现象并存。四是地方人大常委会主要组成人员是“铁打的营盘流水的将”，难免有临时思想，对议题的讨论不算充分，反对票、弃权票比例比全国人大常委会还低。部分地方党代会、人代会在落实差额选举、选民或代表提名制度和选务工作安排方面，还存在一些操作性问题，有些环节甚至比此前有所退步。

其三，公务员对政府管理方式所应当发生的改变不敏感，官气还较重。现在，地方公务员的服务态度确实已有很大转变，但由于“官本位”的历史沿习，部分地方公务员客气与傲气并存，官气较重，文气不足，甚至有些商人气。部分党委和“一府两院”负责人对国家权力机关和政协不够尊重，不规范行为较多。设在地方的司法机关一定程度受到当地牵制。有些地方政权主要负责人在接待和考察活动中，模仿国务和外交活动中的所谓“规范”，喜欢搞“敲锣打鼓”和“警车开道”，弄得神神秘秘，政务公开远未达到应有程度。虽然县级主要负责人搞“阅兵”是个别现象，但还是可以反映一些问题。层层办报办电视台在这个问题上起到了推波助澜的作用。与此相联系，公务员的实际文化程度仍然是制约地方政府管理水平进一步提高的重要因素。在县乡两级中，正规大学本科毕业生仍没有成为公务员的主体。

第四，“单边主义”和信用缺失现象比较严重。一是对社会的单边主义。由于地方政府仍热衷于在竞争性经营领域活动，所以普遍出现以“经营城市”的名义“卖地”、大拆大建、拖欠农民工工资等现象，导致了政府可信承诺缺失，市场机制屡遭破坏。相当一部分地方政府决策时不重视政策的连续性、协调性和整体配套，让公众无所适从;施政时，超越政策授予的权限，搭车谋利。第三部门发育缓慢，发展重点不对路。二是对下级的单边主义。囿于计划经济思维的限制，往往把政绩简化为招商引资和税收指标“， 落实到人”，百分制考核，对不“达标”部门和人员实行“一票否决”。这种一损俱损的考评方式看似严格管理，事实上是非理性做法，极易导致施政成本升高，也助长了弄虚作假，是粗暴行政的直接原因之一。上级领导训斥下级干部的现象仍然存在，动不动就是“谁的孩子谁抱”，越级指挥，不讲分工，不问缘由，“能干就干，干不了走人”，很不文明。

三、地方政治发展滞后的主要原因

其一，国家的民主和法制建设的基础水平还有待提高。地方的问题，有其自身因素，也必然有整体和背景因素。总体看来，民主法制建设还不能适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要。民主建设方面，参与仍需进一步扩大和规范。1979 年，中国新时期的经济发展和政治发展同时起步，经济发展水平连续上了几个大台阶，社会成员构成发生了巨大变迁，政治发展固然也很可观，但一直没能在县级人大代表直选和地方政府副职差额选举的基础上再迈出新的一步，显得过于谨慎了。党内民主建设还处在“小区域”“小环节”试点试验阶段，党员权利的落实是明显的短板。村民自治确有进展，但一些重要关系没有理顺，制度建设不成熟，发展不平衡，城市政治建设的思路不清晰。社会监督体系基本确立，但运行效果受到很多局限。一些重要的法律，格局粗略，质量仍有待提高，社会管理和公共服务方面的立法空白较多;有关地方应对突发事件、保障公民权益、就业、社会保障等方面的立法仍需进一步完善。

其二，部分地方主政者不恰当地利用了党的领导地位和领导作用。邓小平早在1949 年以前就注意到了“以党代政”现象发生的可能性和危害性，其后，在1980 年关于党和国家领导体制改革的讲话中，再次论及这个问题。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”问题在于，改革开放是划时代的，在社会变迁、经济转型、企业转制、政府转职的大背景下，党政关系经过调整走向规范化是必然的，在调整一时难以到位的情况下保持稳定可以理解，但无论如何不能再允许地方大员以“加强党的领导”为由放肆干预“一府两院”工作和强化个人权威。虽然，目前党政关系已经做了很大调整，国企党政关系已较为成熟，但在地方政权和大中型事业单位中“党”“政”仍然没有达成较为理想的定位。这为某些人过分利用了“党的领导”机制，直接导致出现诸如“一把手”现象创造了条件。

其三，“官本位”的陈旧观念仍然很起作用。改革开放以来，“官本位”的问题没有得到有效抑制，甚至有些方面比过去有过之无不及。以官为大，以做官作为人生价值的最高体现，在中国有深刻的政治文化根源。很多人，包括大学生，过于热衷于做官和考公务员，是长期没有有效抑制“官本位”现象的必然结果。在改革开放30 多年、资源配置走向市场化的今天，普通老百姓靠“社保”和“自保”谋生的情况下，公务员还在讲级别、论身份、靠待遇，是很不应当的。极个别人犯法了还要求对应“级别”的纪检人员、检察官、法官办案，更是滑稽得很。越是在经济欠发达地区，这个问题越突出。学校、医院的“官本位”问题没有很快解决的迹象。“官本位”必然会推升地方主政者的“地位”。在“官本位”导向下，很多公务员就会对上采取追求“政绩”的工作方式，对下采取“高人一等”的行为方式，不注意尊重下级和群众的利益和意见。反映到用人方面，这些年选用“机灵鬼”不少，对踏实者眷顾不够，而“机灵鬼”容易惹事儿。

第四，中央对地方职能转变工作要求强烈，但没有分出层次，不够具体，不够坚决。中央面临的内外压力很大，工作如履薄冰，对一些重要而敏感性课题暂时顾及不够。中国从1986 年开始注意转变政府职能的问题，到1995 年前后，对政府该做什么，不该做什么，总体上已经比较清楚，但是没有对各级政府根据工作层次的不同而提出不同的转变职能要求，指导笼统。比如，有的县级政府领导居然简单模仿中央提法，提出了“放开微观抓宏观”的奇怪说法。地方把“以经济建设为中心”的方针绝对化，采取“GDP 政绩导向”，这极大地制约了地方政府公共服务水平的提高。“一票否决”的工作方式，难免导致地方忽视民主建设和精神文明建设，忽视群众多方面的需求，不利于全面履行政府职责。中央对这些现象是批评的，但在一段时期确实能够见到绩效和对社会稳定没有大的干扰的情况下，制止不够坚决。

四、两个相互促进和三个相互结合：地方政治发展实现超越的路径选择

(一) 经济与政治相互促进

用好用足“战略机遇期”，从长计议，积极推动经济体制改革，加快经济发展，