徐湘林：转型危机与国家治理：中国的经验

一、问题与理论视角?

中国三十年改革开放历经了重要的经济―社会转型，同时，国家治理也面临着一系列转型的危机。对国家面临转型危机的性质，国内外学者一直存在争议，对转型危机可能的后果也评价不一。其争论的焦点是：中国现行政治体制是否已经陷入治理危机。尤其是前苏联解体后，一些学者认为，中国由于其政治体制和结构的特征，很难摆脱像前苏联那样的“制度瓦解”。在中国成功加入WTO和经济持续快速增长的背景下，一些学者则认为，中国目前的政治体制很难应对市场化和全球化所带来的治理挑战，中国的“局部改革”已经陷入了“转型陷阱”(Waldreon，2003;Chang，2001;Pei，2006)。针对这种“崩溃论”，也有一些学者提出了不同的观点，他们大致认为，虽然中国在政权合法性方面面临着巨大的挑战，但国家体制和结构仍然具有相当程度的适应性，并在一定程度上重构着国家治理制度，以应对日益复杂和充满挑战的国家治理问题(Yang，2004;Laliberte and Lanteigne，2004;Peerenboom，2007;马骏，2009)。?

从“崩溃论”学者们的推理分析中，我们可以看到新制度主义学派中制度决定论的影子。新制度主义学派尽管流派众多，但可以从中归纳出两个主要的观点：其一，在转型中制度具有关键性的作用，它影响规范、信念和行为，并决定其结果;其二，制度是内生的，它的形式和功能依赖于它产生和持续的各种条件(普热沃斯基，2005)。比较传统的制度主义者往往强调制度的决定性因素，而忽视制度的内生性本质和对现有政治、经济和社会条件的依赖，简单地将制度按照其理论上的效率和效能加以区分，并认为好的制度是可以通过理性的讨论来设计和实施的。这种理论观点在中国学术界有很广泛的影响，其在学术表述上的体现就是过于强调制度选择和设计的重要性，而忽视改革政策和策略选择的重要性。尤其重要的是，这种理论观点混淆了转型危机和国家治理危机的不同性质和区别。这一区别的混淆与转型比较研究主流学派的范式定势有关。即使是对“崩溃论”提出异议的一方也未能明确认识到这一点。?

历经三十年的改革发展与经济―社会转型的中国，到底是陷入了“转型陷阱”还是继续走在国家治理重构的进程中，其答案与其说在经典民主理论和市场经济理论之中，还不如说是在国家治理实际能力的表现之中。转型国家所遇到的各种问题都脱离不了国家治理的范畴。因此，我们有必要将国家治理的概念纳入分析的框架，并将经济―社会转型对国家治理的挑战以及国家治理体制的适应性和自我调整的能力作为重要的考察变量。同时，为了判断国家治理是否具有适应性，我们也有必要在理论上区分两种不同的危机类型：转型危机和国家治理危机。??

首先，我们来界定国家治理的基本性质。在现代政治分析中，国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序(亨廷顿，2008)，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配(伊斯顿，1999)。基于这一基本的定义，国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、组织性、有效性和稳定性等要素相关。正是在这一点上，亨廷顿将国家之间的重要政治分野确定为政府安邦定国的有效程度而不是政府的形式，并将有效的国家治理的必要条件确定为“具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”(亨廷顿，2008)。也正是在这一点上，弗朗西斯・福山(2007)把当今世界上许多严重问题的根源看作是软弱无能或失败国家的存在，并主要从国家的公共行政能力以及国家职能范围和力量强度等几个维度来探讨21世纪的国家治理问题。?

其次，为了理论分析上的深入，我们有必要界定转型危机与国家治理危机的区别。在这里，转型危机主要是指经济和社会层面的，包括两个基本特征：(1)经济和社会关系发生重大结构性变迁从而产生了大量的经济和社会的矛盾和冲突;(2)这些矛盾和冲突不能在经济领域和社会领域自我矫正，需要国家通过各种治理手段进行干预。根据这两个特征，转型危机的发生又可以分为两个阶段。在第一个阶段，原有的经济―社会关系的急剧变化严重冲击了人们习以为常的传统观念和行为方式，以及打破了原有的经济―社会关系的相对均衡，从而在人们的经济和社会交往中产生了大量的矛盾和冲突。在第二个阶段，当这些矛盾和冲突不能在经济组织、社会群体和个人之间得以化解时，国家干预就成为解决问题和控制危机的必要手段。而国家治理危机则是指作为治理者的政府(国家)在特定时期无法有效地对社会矛盾和冲突进行控制和管理，进而严重地影响到政府统治能力的一种状态。国家治理危机也包括了两个基本特征：(1)其危机不是指由某些重大事件引发的政治紧急状况和不稳定现象，而是指国家治理所出现的体制性困境，即多方面的和大范围的国家治理职能的衰退和弱化;(2)国家治理体制存在着不可克服的严重缺陷，而且体制僵化自身无法进行有效的调整。根据这两个特征，国家治理危机的产生也可以有两个阶段。在第一个阶段，经济―社会转型产生的矛盾和冲突开始超出现有国家治理体制所能发挥的能力，国家治理体制的部分功能不能发挥作用。随着体制外社会压力的不断增加，原有治理职能的体制性衰退，国家主动地或者被动地进行了治理体制改革。在第二个阶段，国家治理体制在不断增加的社会压力下不能有效地自我调整和适应治理功能的转型，或者在快速改革和政治重大变革中能力急剧弱化，从而出现了严重的决策权威和行政执行力的系统性危机。在理论上区分转型危机和国家治理危机之间的性质和差别是必要的，因为它为我们解释和分析为什么转型危机在有的国家导致了政治制度和治理体制的瓦解，而在另一些国家则没有导致类似的事情提供了一定的理论依据。在更广泛的理论层面上，第三波民主浪潮以来不同转型国家的政治经济体制改革产生的不同结果，很大程度上不在于是否产生了转型危机，而更可能在于国家治理体制应对转型危机的能力差别和在面临治理危机时自我矫正和调试的能力差别。应该指出的是，在急剧的经济和社会转型时期，国家治理的能力往往是滞后的。转型危机如果不能及时化解或有效控制，经过一定时间的积累，就可能转化成国家治理危机甚至导致政治体制的瓦解。前苏联1991年的解体正是这一逻辑的有力写照。如果反过来，国家治理能力在转型危机中仍然能够保持基本运转和自我调适，并能有效化解社会政治矛盾或控制社会政治矛盾的恶化，那么，国家治理机制就会通过自身矫正的方式得到改进和完善。?

中国三十年来的转型更可能像哪一种类型?或者说，中国的转型危机更可能通过现行治理体制的调整得到控制或缓解，实现适应于中国国情的市场化和民主化的顺利转型，还是更可能转为国家治理危机(或转型的陷阱)而走向体制型“崩溃”?要得出答案，就有必要了解中国转型的实质性内容及其进程，以及对中国转型的性质和危机的强度、国家治理体制的调整和适应能力进行必要的了解和经验性分析。而对西方主要国家经济―社会转型的历史进行回顾，对更好地认识和理解中国的转型性质，也是十分有益的。?

西方发达国家上百年的两次历史性转型可以归纳为两个基本进程，即经济上的市场化进程和政治上的民主化进程。后发展中国家的现代化过程也深受这两个进程的影响。与其他后发展中国家的现代化进程相类似，中国三十年改革开放的进程也是在市场化和民主化两个领域展开的。中国在这两个领域的转型所引发的治理危机在本质上与其他国家是相同的，但在国家治理体制转型的路径和方式上则体现为治理适应型渐进改革的模式。?

本文试图以市场化和民主化为转型的两个重要的考察变量，来分析中国三十年改革开放所面临的转型危机和国家治理体制调试的过程和经验。在现实中，市场化和民主化与经济―社会转型互为因果，并引发国家在经济和社会管理中的一系列危机和困境，进而推动了国家治理体制的改革和转型。论文将阐释以下基本论点：其一，转型期的治理危机是一种历史常态，与各国经济社会发展进程相伴随。其基本原因是经济―社会的结构性变化对政治结构和政府治理能力产生的冲击。其二，中国改革开放的前三十年和后三十年由于在发展战略选择上的变化而呈现出国家治理上的显著差异。后三十年的治理模式的发展趋势是从前三十年的“全能主义”向“民主法治”的治理模式的转变。这种转变与中国的市场化发展和社会结构转型的进程相伴随，而治理危机是其直接的推动力。其三，根据中国三十年的治理模式转型的经验及其发展趋势，中国转型期的危机不一定必然产生西方学术界的某些观点所认为的“制度瓦解”的结局。相反，更可能会通过危机―体制改革―适应的推进模式这样一种渐进的循环过程重构出一种新的相对稳定的国家治理的制度体系。?

?二、中国市场化的社会转型及其国家治理??

近些年来，许多华人学者开始关注19世纪和20世纪早期工业化国家的转型历史，并将中国市场化转型的治理问题与发达国家历史上的转型治理问题进行比较研究。一些学者的研究发现，“进步主义时代”的美国和改革开放时期的中国在转型治理方面有着“显著的历史相似之处”(Wang，2004;Yang，2004)。还有一些学者试图从美国“进步主义时代”的历史中寻找可供中国学习和借鉴的教训和经验。也有一些学者则从更深入的视角探讨欧洲和美国工业化时期所产生的重大社会问题，并借用波兰尼在《大转型》中的分析，以批判在中国盛行的新自由主义的市场经济理论，告诫中国的政策制定者警惕陷入波兰尼指出的那种由于自由资本主义市场经济的“脱嵌”和主宰社会可能带来的社会和环境的毁灭(王绍光，2008;马骏，2009)。无论是从西方取经还是以西方的历史教训为戒，研究中国转型的这部分学者都有一种不可言喻的迫切感和焦虑。这种迫切感和焦虑与当前中国转型的治理危机状态相关。中国虽然在经济增长方面的巨大成就有目共睹，但这一成就带来的社会和环境的代价以及转型的治理危机也是前所未有的。尽管中国当前面临的转型治理危机与欧美转型时期存在着“显著的历史相似之处”，但由于与这些国家也存在着历史、文化和政治传统上的差异，其转型与治理的方式则体现出了不同的特点。具体而言，中国改革开放依靠市场经济迅速提升了经济增长速度，但中国“强国家”的治理模式依然在体制和功能的调整中得到延续，并在解决国内经济发展中的问题、社会秩序的维护以及应对全球化和世界性金融危机的影响方面发挥着重要的作用。?

1978年开始的市场化导向的经济改革逐渐地放开了国家对经济活动和个人生活方式的控制，期间市场化的进程经历了大致四个阶段。第一个阶段是小规模的个体和集体之间零星的商品交易市场的出现(1979~1984年)，这是市场化的萌芽阶段，国家在政策层面上把个体和集体经济的培育作为对社会主义计划经济的一个补充，其在整体经济中的作用十分有限，同时行政权力对这类经济行为的干预依然很强。第二个阶段是各类与市场制度相关联的改革政策和方案的出台(1985~1992年)，在这一阶段，计划经济体制和成分不断弱化，市场经济体制和成分不断加强，等价交换、供求关系、竞争等市场规则开始在经济生活中发挥重要作用。第三个阶段是市场经济作为整体开始主导中国经济的发展格局(1993~1999年)，在该阶段，随着国有企业最终融入市场经济体系，以及劳动力、资本和土地资源市场化程度的加深，市场规则渗透到了整个经济领域、公共事业和社会生活领域。第四个阶段是市场化改革和进程的调整阶段(2000年至今)，国家在发展战略层面提出“经济和社会平衡发展”的指导路线，在强调继续深化经济体制改革的同时，开始重视对社会发展的政策制定和投入。?

尽管中国的市场化是以渐进的方式逐步推行的，但与西方发达国家近代市场化的过程相比较，中国的这一过程仍然是迅速的，由此产生的经济、社会和环境问题及其对国家治理的挑战也是相当的严峻。?

首先，就市场经济本身而言，它的发展轨迹是周期性的，有增长就有滞涨甚至经济危机，需要国家进行及时和适度的干预。经济转型早期的最大挑战是“分权让利”和经济“双轨制”所触及的物价改革瓶颈。1988年政府实施的“物价闯关”改革方案的失败激发了社会不满和动荡。20世纪90年代上半期的经济转型遇到了地方经济割据、“重复建设”和经济泡沫化等问题。