王国红 瞿磊：县政改革：进路与交点

内容提要：省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设，是当前有关县政改革的三种不同方案。从权力合理配置的视角观察，三者之间并不冲突，而是相互补充、相互配合，共同构成县域管理的制度要件。通过财政体制与行政体制改革，省直管县实现省与县（市）之间的分权制度化，在强化县级政府行政实体地位的同时，为政府向市场、向社会分权找到了阻力最小的政治和行政单位。复合行政以政府间合作以及政府与市场、社会间合作的方式来解决区域性公共事务，拓展了县域管理的制度空间，是对省直管县改革的有益补充。县级政权民主政治建设在县域政治的层面为省直管县和复合行政的管理创新提供了政治基础和体制保障。

关键词：省直管县；复合行政；县级政权民主政治建设；权力合理配置

一、县政改革：新的战略选择

县政改革日益受到各界重视，并成为中国扩大和深化改革新的战略选择，主要是基于以下几个原因：

第一，是由县在整个国家政治运行中的特殊地位决定的。在中国，县一直最稳定、最长久的基层行政建制。伴随着中国现代化的开启，乡镇替代县成为基层政府。但是乡镇政府无相对独立的决策和司法机构，也没有独立的财政，并不具备完备的政府功能，县依然是国家在地方的全面代表。①[徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期]在整个政治体制中，县作为一种中观存在，扮演着承上启下的角色。它处于国家与社会的交接面上，与微观社会组织的联系更直接、更密切，能够比较集中地体现出国家与社会的互动；它的主要管辖范围是农村，有利于认识对中国具有重大战略意义的农村变迁；它在地方经济发展与制度创新中扮演着关键的角色，能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁。科学发展观的提出，确立了统筹城乡经济社会发展的新思路，既有的重城轻乡的县政格局抑制了县域的发展，因而，以释放县域发展活力、促进县域经济社会全面发展为主要目标的县政改革被提上议事日程。

第二，是由县域管理的现状决定的。近年来，各种错综复杂的矛盾在县级层面突现出来：如城乡、区域和经济社会发展的失衡问题；三农问题；腐败问题以及各种突发性群体事件等等。有学者认为，“无数的迹象表明，中国很多县（市）级以下的区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。”②[郑永年：《中国政治改革要从县政开始》，公法评论网，http ：//www1gongfa1com/html/gongfazhuanti/zhengfaxi/20090603/4421html]笔者也曾从地方政府的角度论述了县域管理面临的六大困境，包括：财政困难――财力越来越弱，事情越来越多；权力困局――权力越来越小，责任越来越大；行为困惑――该做的做不了，不该做的得做；管理困扰――外有条块分割，内有效率低下；干部困倦――工作特别辛苦，待遇难有提高；民生困苦――疾苦长期存在，自治难以实现。①[王国红：《地方政府治理之惑》，《人民论坛》，2008年第15期]县域管理的种种现实困境表明，县政在中国总体制度上的地位有被边缘化的趋势。要摆脱县域管理的困境，就必须通过县政改革提高县级政府的管理能力，突破制约县域经济社会发展的体制性障碍。

第三，是由县政改革涉及的广泛的理论和实践领域决定的。中国正处于以工业化、现代化、城市化为主题的全方位社会变革进程中，经济社会的巨大变革提出了政治改革和政府改革的必然要求。中国的政治变革既要吸收世界各国的文明成果，又不可能照搬任何一种模式，它本身是一个政府创新的过程。在体制转轨时期，县政改革涉及的不仅仅是常态管理，它本身就包含了一系列体制改革的内容，既有宏观的，也有微观的；既有政治的，也有经济、社会、文化的；既是政治性的，也是行政性的；既有国家领域的，也有公民社会领域的。当前学界对县政改革有三种不同的进路，即省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设。表面上看，三种进路的理论依据、所要实现的目标、达成目标的路径，都存在着差异和矛盾。但是，依据权力合理配置的原则可以发现三种进路的内在关联。本文试图以权力合理配置原则为分析工具，揭示县政改革三种进路的理论和实践交点，并简要探讨县政改革的基本框架。

二、县政改革的三条进路：主张与分歧

（一）省直管县

通过权力关系的调整，释放经济社会发展的活力，是理解改革开放以来中国体制变革最基本的政治逻辑。②[林尚立：《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》，2001年第5期]无论是市管县体制的形成和发展，还是省直管县改革的试点和探索，都符合这一基本的政治逻辑。市管县体制兴起于20世纪80年代初期，它的初衷是通过地市合并，打破计划经济时期形成的城乡区隔、市县分治的行政格局，以经济相对发达的中心城市为核心，带动周边县域农村地区的发展，实现城乡经济的一体化。市管县体制在加强城乡合作，加快中心城市的规模扩张，构筑中国城市体系的基础骨架方面发挥了基础性制度效益。③[汪宇明：《中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究》，《人文地理》，2004年第6期]但是随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制，市管县体制不仅逐步丧失了最重要的制度支撑，它固有的一些局限也因制度环境变迁而产生种种“制度意外”。对于多数省区来说，“市领导县”体制已失去当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。④[刘君德等：《论“强县扩权”与政区体制改革》，《杭州师范学院学报》，2006年第6期]

市管县体制的弊端反映的是行政权力与市场权力的冲突。“市县关系因话语权的不同来源而不断产生龃龉：前者为政治话语权，来源于行政级别的给定性输入；后者为经济话语权，来源于市场秩序的内生性扩展。”⑤[吴帅、陈国权：《中国地方府际关系的演变与发展趋势――基于“市管县”体制的研究》，《江海学刊》，2008年第1期]因此，当县域经济异军突起，威胁到市的领先地位和既得利益时，市级政府往往借助行政力量，干扰市场秩序，扣减、截留乃至剥夺县的资源，导致“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”。其弊端主要表现在这样几个方面：一是市管县体制具有城市发展的偏向，市级政府往往把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，与县级政府争投资、争项目、争土地、争夺辖域内一切优质资源，削弱了县域的发展能力；二是在市管县的体制下，市级政府利用权力优势，上收财权，下沉事权，事权和财权划分严重不对称，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”；三是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定方式形成的地级市，自身的经济基础薄弱，发展能力有限，不具备带动县级和乡村发展的能力；四是“市管县”体制增加了行政管理的层级，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，影响行政效率。①[辜胜阻：《“市管县”四大弊端“扩权强县”五个问题》，《理论导报》，2009年第3期]

20世纪90年代开始，浙江省率先突破市管县体制的束缚。从1992年到2006年，浙江省先后四次选择经济实力较强的县（市），逐步下放原本归属于地级市的经济管理权和社会管理权，并且不断改进和完善的省管县财政体制，在分税制框架内，奖优扶弱，体现出公平和效率的有机统一，取得了令世人瞩目的成绩。到2005年浙江有一半的县（市）进入全国百强。②[陈国权、李院林：《县域社会经济发展与府际关系的调整――以金华义乌府际关系为个案研究》，《中国行政管理》，2007年第2期]浙江的改革产生了巨大的示范效应。从2003年开始，湖北、河南、四川、海南、重庆等省市，先后开始扩权强县的试点，逐步总结出扩权强县的不同模式。③[孙学玉：《我国强县扩权实践模式的案例分析》，《学海》，2008年第1期]所谓“扩权强县”，主要是通过将行政审批权下放和财政资源的倾斜，激发县域经济发展的活力。这样既顺应了市场经济发展的要求，同时又带有浓厚的行政主导色彩。一些学者指出，在行政权力结构没有大的变动之前，政府间的权力下放只是解决矛盾的权宜之计；要彻底解决市管县体制的弊端，加快县域发展步伐，还必须构建省直管县（市）的少层次、大幅度、扁平化的公共行政体制。④[孙学玉、伍开昌：《构建省直管县市的公共行政体制――一项关于市管县体制改革的实证研究》，《政治学研究》，2004年第1期]

2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”；《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2009年初，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次强调：要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。这些政策信息表明，省直管县的行政管理体制改革，已经由学者讨论层面逐渐走入国家政策层面。“省直管县”的公共行政体制，是指省、市、县行政管理关系由三级管理转变为二级管理，在政府层级和管理上，市、县平级，市、县分治。省直管县意味着省级政府的管理层次减少，管理幅度扩大。为了保证这种体制的可行性，学界主张同时进行行政区划和管理结构的改革。行政区划改革的建议包括：划小省区，增设一级行政区划；整合县级政区规模与结构，优化和调整县域政区架构；在促进城市经济实力和综合竞争力成长的过程中，将一些与中心城市有着紧密关联、不可分割的县（市）转变为市辖区，建构辐射与服务型、具有可持续性的市辖区领导街道社区与乡镇的行政管理体制，使其中心城市成为省辖独立的行政单元实体；按照相关条件，将一些非省会的特大型中心城市，设置为直辖市，作为化小区划的方式。管理结构的转型包括转变政府职能，建设服务型政府，大幅度减少政府的行政事务；完善市场经济体制，积极培育公民社会组织，提高社会自我发展、自我管理、自我服务、自我约束的能力。在行政管理体制改革的程序上，先实现财政体制的省直管县，并逐步下放各种行政审批权限，待条件成熟后，再将财政的省直管县，提升为行政上的省直管县。

（二）复合行政

复合行政是解决行政区划与经济一体化冲突的公共管理创新，它丰富了县政改革的思路。在复合行政主张者看来，市管县体制的弊端是“行政区经济”的一种表现形式。“行政区经济”是中国常见的经济现象，它是一种由行政区划分割而产生的逆市场经济的现象，表现出地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化、资源配置等级化、邻域效应内部化等弊端。①[刘君德：《中国转型期“行政区经济”现象透视――兼论中国特色人文经济地理学的发展》，《经济地理》，2006年第6期]他们认为，省直管县的行政体制改革，并没有真正抓住市管县体制的核心问题，不一定能真正解决市管县体制面临的问题。第一，市管县体制的弊端在于政府职能转变滞后，而非行政区划不合理。市管县体制的制度背景是政府依托计划体制全面组织经济活动，市管县体制强化了一个市对所带县的垄断地位，阻碍了社会资源在更大的区域空间自由流动、自行组合和优化配置，妨碍了地方整体经济力量的提升和社会协调发展。“在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整――新的区域经济一体化与行政区划的冲突――行政区划再调整的恶性循环。”②[何显明：《市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析――兼论“复合行政”概念》，《中国行政管理》，2004年第7期]第二，通过区划调整来满足区域经济一体化的要求，是对行政区划与经济区域功能的误解。行政区划的首要功能是政治与行政管理，轻易变动行政区划会给管理带来一系列的混乱。经济区域是生产要素自由流动和优化配置的结果，是市场秩序自生自发演进的结果。市场化改革导致经济区域与行政区划之间的关系由过去的相对重合走向分离，是一种必然的过程，也是一种正常的现象。一个国家不可能根据经济区域发展格局的演变不断地变更行政区划。第三，单纯依靠行政区划的变更难以从根本上克服市管县体制的弊端。在政府职能和政府运作方式还很不规范，地方政府还在对地方经济社会发展进行强有力的行政干预的前提下，