杨建平：法治民主：后发国家的政治选择

一、“法治民主”与“自由民主”

现代西方学者关于民主政体的判断标准有三次演变：20世纪中期以“政府权威的来源、政府服务的目的和组成政府的程序”三者并重;此后熊彼特批判了“来源”和“目的”的含糊不清而认定“程序”具有决定意义，即“个人通过竞取人民手中的选票而得到作出决定的权力”;此后，亨廷顿认为“选举民主”还有疏漏，主张以“自由民主”来为“民主”作更准确的定义，当然，“自由民主”的核心还是选举[1]。不知他们是否注意到，在70年代末80年代初，邓小平提出一手抓民主，一手抓法制，勾画出一个“法制民主”的新概念来界定中国追求的民主[2]。在此基础上经过十几年的思考，1997年中共十五大用“法治”替换了“法制”，突出其实践性，并明确提出了建设法治国家的目标，“法治民主”的概念由此定型。这一要领的提出对于中国民主政治建设具有特殊的意义，这一点西方学者或许并不真正了解。

民主、自由、平等、法治这几个概念有着紧密的联系。在民主的大概念下，既包含着自由的成分，也包含着法治的成份，但确实可以因为自由的成份多一些，还是法治的成份多一些，而造成对民主理解的不同侧重。在西方的观念中，“法治”原本是“民主”的题中应有之义，与“自由”一起构成民主的两翼。孟德斯鸠在《论法的精神》中说，民主包括人权和法律。西方发达国家宣称自己既是自由国家，又是法治国家。但是，西方在对外推广其民主制度的时候，往往只强调自由、人权，强调无条件的政治开放，却少谈法治，即使提及，也只是让执政党用法制约束自己，因而带有片面性。

“法治民主”有别于“自由民主”，它的简明涵义是在民主的实践中强调法治对自由的约束。法治民主强调社会稳定是发展民主的前提，强调法治对自由的规范，强调政府管制的有效性，强调保障事关国计民生的重大经济及社会事务决策与执行的效率。这与自由民主以充分的个人自由为民主发展的前提有所不同。具体说来，法治民主的涵义：1、根据民意制定法律。2、一旦有了法律，“最后的裁决权力应该寄托于正式订定的法律”，权力层“只应在法律所不及的时候，方才应用它来发号施令[3]，”隐含在这一民主概念中的是对权力的限制[4]，即法律制约下的政府运作。3、民众有秩序地、理性地先例民主权利，即法律制约下的政治参与。法治民主的目标是：在法律的维护下逐步完善民主机制，逐步放宽民主参与和民主监督的范围，最终实现公平而有效率的政治民主。

自由是民主的基本要素，但不能把自由极端化、绝对化。孟德斯鸠说，人们往往“把人民的权利和人民的自由混淆了起来”。在孟德斯鸠看来，只有受法律力量支配的自由，才是真正的自由。“在自由和政制的关系上，建立自由的仅仅是法律，甚至仅仅是基本的法律”[5]。民主的进程抑或是政府放弃权力、逐步实现社会和民众自我管理的进程。法治的力量在于，当政府放松管制的时候，不致发生危险，“没有法治，国家便将腐化堕落”[6]。孟德斯鸠还说：“共和国需要品德”，“我们可以给品德下一个定义，就是热爱法律与祖国。这种爱要求人们不断地把公共的利益置于个人利益之上”，“这种爱是民主国家所特有的。”“一切的关键就在于在共和国里建立对法律与国家的爱。教育应该注意的就是激发这种爱。[7]

在亚里士多德那里，自由就被分为个人生活的自由和政治生活的自由[8]，两者不是一回事。什么是政治的自由呢?“政治自由并不是愿意做什么就做什么。在一个国家里，也就是说，在一个法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。”更进一步说，“自由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。[9]政治自由与个人生活自由的区别，就在于它必须遵守政治的游戏规则。法治民主不是对个人政治自由的否定。在民主社会里，自由是重要的，法治同样重要，自由和法治的统一才是民主政治的全部。孟德斯鸠那部奠定西方民主制度的不朽之作，偏偏就叫《论法的精神》。

民主是一把双刃剑，发挥利用得好，它是建设性的力量;控制引导不好，它也具有破坏性。托克维尔赞扬道：“美国的各种各样地方性法律，就是把公民永久无法满足的野心限制在一个狭小的范围内，使同样的一些可能破坏国家的民主激情转化为对地方造福的激情。“因此他主张用”法律和民情来调整民主制度[10]。熊彼特说，没有领导的民主是不存在的。[11]

二、国家的目的决定着民主的形式

关于民主是目的还是方法的争论至今不绝于耳。其实，目的也好，手段也好，都以国家的目的为依归。就政治体制建设而言，民主可以被看成是目的。就国家管理而言，民主则更象是一种手段，为实现国家的政治目的服务。

那么国家的目的又是什么呢?按照亚里士多德的逻辑，“城邦是若干生活良好的家庭或部族为了追求自足而且至善的生活，才行结合而构成的。”“城邦的作用及其终极目的”是“优良生活”，它“实在应该为优良的生活而存在”。[12]这就是说，人民生活的幸福是国家存在的目的，而包括政体在内的其他要素只是国家构成的形式，形式要服从于目的。由此推理：政体应与国情相适应，哪一种政体能够保证人民的美好生活就应采用哪一种政体。由此再推理：如果国情不同，就不能把一国适用的政体强加给另一国，尽管这种政体被认为是民主制的典型政体。

既然美好生活是目的，政体是形式，那么形式可能不止一个。美国的民主制造就了美好生活，而非洲、亚洲和拉美一些国家生硬地效仿西方民主，显然并没有给他们带来美好生活。在这个问题上亨廷顿是这样说的：“甲国除非在乙国的民主化在本质上不会构成丙国民主化的原因，除非在甲国和乙国有利于民主化的条件也存在于丙国。在八十年代民主作为政体的合法性在全球范围内已经得到认可。不过，有利于民主存在的经济和社会条件却并不在世界范围内都普遍存在。对任何特定的国家来说，‘全球性的民主革命’可能会产生有利于民主化的外部环境，但却不可能在一个国家内部产生民主化所必须的内部条件。[13]实现国家美好生活的目的与实现民主应当是统一的，但后者应当是围绕前者的一种逐步完善的渐进过程。

三、后发国家的发展目标与政体选择

现行的西方民主制在两百多年前借着新兴的优势，显示出巨大的活力，但也只是在资本主义先行的少数国家建立起来了。按照亨廷顿的说法，经历了两百年三波的民主化进程，仍然只有不到全球一半国家实行了这一制度。更大的问题是，西方民主制的缺陷在这期间渐渐暴露出来。

西方式的民主既导致过“多数人的暴政”(托克维尔语)或“多人的专制主义”(孟德斯鸠语)，一如一百多年前美国妇女和黑人的处境;也导致过少数人的意志压倒多数人，一如美国小布什在选战中战胜戈尔。多党制是西方民主制建立的条件，有时也成为玩弄民主的祸根。当执政党误国误民时，更换执政党可以遏制错误的蔓延。但是，一旦这种政党更替蜕变为仅仅是为了党争而民主，采取你上台我就不合作甚至拆台的做法，民

主就被亵渎了。在发展程度高的经济环境中，社会进程趋于平稳，有充分的时间磋商与磨合，分权是有利的。在发展程度低的经济环境中，社会面对发展的压力，效率成为优先的考虑，必要的集权显然更有利，它可以集中力量办大事。西方民主体制中愈演愈烈的党派争拗、相互扯皮、相互掣肘，是不可不察的制度缺陷。在已经建立市场机制、形成社会自调节的发达国家，这种制度缺陷可能不会造成大的破坏;但在急需抓紧时间、集中精力进行经济建设的发展中国家，它就足以延误发展，甚至成为动荡的根源。非洲的某些小国效仿西方，几十甚至上百个政党争权夺利，作足了“民主政治秀”，遭殃的经济和民主。日本政府在十年前特别是1997年亚洲金融危机之后，提出过类似中国的“积极的财政政策”。但由于党派之间互相指责，朝野相左，好政策无法实施，至今经济沉疴不起。

西方现行民主政体不是一种有效率的政体，关于这一点，西方的政治学家也无法否认。亨廷顿说：“由选举产生的政府也许效率低下、腐败、短视、不负责任或被少数人的特殊利益所操纵，而且不能采纳所要求的政策。这些品格也许使得这种政府不可取，但并不能使得这种政府不民主。”[14]可是人们会问，这样的民主政府怎么能领导国家参与激烈的国际竞争并谋求快速发展呢?亨廷顿还说，“民主并不意味着问题必将得到解决;……民主行为的实质是更换统治者”，民主得以稳定的基础，在于“其所产生的幻灭和降低了的期望值”使民众不再提出更高的要求。“当人们了解到，民主只是为专制问题提供一种解决方法，而未必为所有其他问题提供解决办法时，民主就会变得巩固了。”[15]是的，民主是巩固了，可问题依旧，发展的机会可能也丧失了。

资本主义自由竞争的时代已经过去，如今后发国家政府与发达国家政府在治国上的一个重大区别是，由于经济的市场化程度有限，政府的引导和支持是国家经济起飞的重要杠杆。西方学者普遍认为，一定的经济发展水平是威权国家向民主国家转变的必要条件。这样的经济发展水平应当是指该国的经济已经发展到能够脱离政府的支撑而在国际竞争中立足。亚洲二战后成功实现经济转型的国家和地区，都是在政府强力扶持下实现经济起飞，从容地介入国际竞争之后，开始政治民主化的。反之，拉美和非洲一些国家在不具备这种经济竞争力，或者经济指标虽然够格但依然没有摆脱依附经济地位的时候，急于效仿西方民主制，结果大都导致社会动荡。

西方的民主离不开特定的国情，后发国家可以学习民主的原则，却很难照搬西方的模式。世界正在强化的不均衡对后发国家构成越来越大的威胁，迫使其或者依附，或者自强。后发国家要争取一席之地，就要集中精力发展经济。这是压倒一切的任务，什么样的政治体制能有效地保证这一目标的实现，就应该采取什么样的政治体制。不论学者们怎么看，这肯定是政治家、战略家的选择。普京上台后，完善立法，重新收紧中央的权力，加强国家对经济的调控能力，打击经济大亨和传媒，强化行政效能。所有这些，用西方理论衡量，无疑是从叶里钦自由化政策的倒退，但它的实际效果是保持了社会、政治的稳定，促进了经济增长和人民生活水平的提高，因而得到了俄罗斯人民的拥护和支持，因为人民需要一个强大的俄罗斯。政治和经济一样，都是务实的，经济发展是政治平等的基础，这是国际事务中的不二法则。发展是硬道理，发展是最大的民意，最能体现这种民意的政体就是最民主的政体。

后发国家在考虑本国政治体制设计和改革的时候，不能不面对两大时代背景。其一是霸权主义依然存在，其二是经济发展和经济全球化的步伐空前加快。前者意味着国力落后的国家享受不到真正的平等，落后就要听命于人;后者意味着时不我予，要么实现跨越式发展，要么差距越拉越大，有被开除球籍的危险。在这种情况下，首先在于维护和促进经济的发展，由此决定了政治体制的选择。亨廷顿说的欢欣鼓舞，“现代民主是西方文明的产物”，它的构成要素“也许可以在其他的文明中找到其中的一二个，但是，作为总体，它们仅存在于西方之中”。[16]。所以，在引进民主经济的时候，不能不仔细考察它特定的孕育背景，不能不仔细研究它与本国国情的契合条件。多强调一点自由与多强调一点法治，其民主建设的步骤和结果可能大不相同。对于缺乏法治传统的国家来说，在民主政治建设的方式上，先完善法治，再扩大自由，由法治民主而自由民主，是稳妥的途径。

四、后发国家应当探索自己的民主模式

美国的成功，使它变成了民主的象征，似乎只有美国式的民主才是唯一的民主模式。亨廷顿在谈到这一点时说：“人们愿意模仿取胜的典范。”[17]这多少有一点“胜者王侯败者贼”的味道。把民主政治等同于美国模式或西方模式，不顾世事的变迁和自己的国情而盲目追求，后果令人担忧。事实上资本主义已经进行了诸多变革，包括吸收了许多带有社会主义性质的东西。难道就不能创造出一种既保持民主制的合理内涵，又祛除西

方现行体制弊端的新型的民主制度吗?回答应当是肯定的。

新加坡在西方人眼里是威权国家，但它的经济成就是无法否认的。正是在自由行动党执政的30多年间，保持了国家政策的连续稳定，新加坡从发展中国家进入了发达国家的行列。新加坡也有自己的民主选举制度，在李光耀看来，这是新加坡式的民主制度。英国《金融时报》2001年3月1日刊登了一篇对李光耀的专访。