储建国：中国政治制度的三层分析

[摘要]当代中国政治制度的研究者对正式制度与现实政治之间的差距感到苦恼,甚至怀疑制度分析对于理解中国现实政治的效力。本文认为,制度分析仍然是有效力的,关键是要把握不同层次制度的含义及其相互关系。对于当代中国政治来说,有三个层次的制度均在发挥作用:一是法定制度,二是党内制度,三是私属制度。有效地理解这三重制度,就能有效地理解中国政治。

[关键词]政治制度;法定制度;党内制度;私属制度

要理解当代中国的政治生活,制度分析是基础,因为它给定了政治行为的基本框架。当代中国政治制度并不是一个整合性的框架,而是分裂性的板块,不同的制度板块在逻辑和功能上各不相同。总体说来,中国政治制度有三个板块:(1)法定制度板块,其行为关系由国家正式的法律加以规范;(2)党内制度板块,其行为关系由执政党正式的文件加以规范;(3)私属制度板块,其行为关系由私人性伦理加以规范。本文试图对这三种制度的合理性、适用性及互动性进行初步的分析和评估。

一、法定制度板块

法定制度是以宪定的根本政治制度为核心,以其它配套法律为依托而演绎出来的一整套制度安排。在这套制度中,人民代表大会(立法机关)是最高权力中心,行政机关和司法机关由它派生出来,并要忠实地贯彻这个中心的意志,或者说是这个中心的左右手。这套制度尽管在组织形式上类似西方国家的分权制度,但在权力关系上与后者有实质性的差别。从根本上说,它只有一权,那就是由人民委托给人民代表大会的权力,其它政府权力都是这个权力的派生物,不可能对这个权力起制衡作用。宪法将立法权、人事权、监督权以及重大决策权都交给了人民代表大会,行政部门、司法部门只是在贯彻人民代表大会的意志。用这一套制度语言来描述当代中国政治是目前教科书中的通常做法[1](第18-19页)。

法定制度的理论基础是一种人民民主主义,它是马克思主义政治理想的关键要素。人民民主主义的原初思想在中、西方都有踪迹可循,但将其发挥为现代政治制度的理念基础还是应该归功于卢梭。马克思的民主政治理念是从卢梭那里演化出来的,期望建立一种由平等的人民直接参与、管理的国家。即便是由人民选出的代表进行国家管理,这些代表也要绝对服从人民的意志,人民可以通过一定的程序随时对这些代表进行撤换。这种人民民主主义的实践最先表现为法国的巴黎公社,后来表现为苏联的苏维埃制度,再后来则表现为中国的人民代表大会制度。

法定制度的核心逻辑在于:一切权力属于人民。就像市场的理想状态一样,这套制度的理想状态需要一些苛刻的条件:每位合格公民对人大代表的产生都拥有同等的影响力;每位合格公民都有同等的机会成为人大代表候选人;人大代表的当选完全依赖票数的多少;人大代表始终代表选民的利益;人民代表大会独立地做出决策;人民代表大会的决策支配其它政府部门的行为;行政部门有效地施政;司法部门公正地执法;选民、代表、官员拥有必要的公共品德;选民、代表、官员拥有必要的公共知识。这些条件在现实中很难满足,在现有的人类智慧条件下,前两个条件在理论上都无法满足。人民民主主义的制度实践运作得不太成功,无论是巴黎公社、苏维埃制度,还是人民代表大会制度,都出现了很大的困难。结果,这套制度更多地表现为一种形式,表现为一种权力来源的宣示,对实际的政治运作没有发挥重要的影响。然而,这套制度的存在意义是不可忽视的,它不仅标示着现有政治体系的合法性,而且意味着该体系有一完善的基础和方向。如同一些发展中国家一样,其宪定制度更多地不是反映现实,而是反映其人民对未来的渴望[2](第141页)。

在西方,民主主义传统因为其理想主义色彩太浓而受到很多的批评。为了在现实中发挥更有效的作用,它跟自由主义思想合流,一起成为西方国家现代政治制度的支柱理念。这种合流的成功说明民主主义和自由主义制度理念是相通和互补的,这对中国人民代表大会制度的前景具有积极的启发意义。有学者将人民代表大会制度诠释为一种代议民主共和制度[3](第17-21页)。中国宪法经过多次修改,公民权利语言越来越占据突出地位。这就意味着,人民代表大会制度在理念和运作的转换上不是想象中的那么困难。让它回归宪定的政治生活中心,发挥宪定制度的主导功能,是可以预期的。但如果认为根据这项制度可以把握当前中国现实政治的实质,则是一件愚蠢的事。

二、党内制度板块

党内制度也可称为执政党的领导制度,分为党外制度和党内制度两块;党外制度是实现对国家机关、军队、社会团体以及企事业单位的领导,党内制度是实现执政党内部的有效治理。这套制度是中国现实政治制度的核心。现实主义者一般都会认为中国执政党的制度在相当程度上代表了当代中国的政治制度,有的政治学者在著作中开始贯彻这一现实主义思想[4](第12页)。

如果说法定制度是根据自下而上的民主原则建立起来的,那么党内制度就是根据自上而下的集中原则建立起来的。前者代表了马克思主义的政治理想(民主主义),后者则代表了马克思主义的政治现实(列宁主义)。它们尽管在抽象层面可以互补,但在“过一种什么样的政治生活”的现实选择中,二者显然有深刻的分歧。这种分歧在第二国际内部演变成重大的政治斗争,并最终导致马克思主义阵营的大分裂。结果,自下而上的民主主义在西方发达国家获得了很大的影响力,而自上而下的列宁主义在比较落后的国家获得了非凡的成功。

列宁并不反对民主主义的理想,但对群众的自治能力缺乏信心,认为需要一个能正确认识革命发展规律的先锋队来号召、组织和领导工人阶级,他说“工人本来也不可能有社会民主主义的意识。这种意识只能从外面灌输进去”[5](第247页)。被灌输、被鼓动起来的工人群众自然必须接受先锋队的领导,一切行动必须听从先锋队的话,只有这样,才能克服群众自发性的不足,从而最有效地实现无产阶级专政。列宁主义政治理论从人民中存在道德和知识水平差异这一基本事实出发,认为水平高的人士应该组成一先进团体,领导群众实现一种比现在更美好的生活,这种生活在政治上就是一种更民主的生活。中国共产党的领导制度就是在这一理论基础上建立起来的,它意味着这种制度是一种自上而下的权力集中的制度。其核心的逻辑在于:先进分子领导落后分子。

中国党内制度的基本模式是从前苏联移植过来的,但具体的制度形式则是在执政党的政治实践中摸索出来的,而且是独立于法定制度之外的。

就党外领导制度来说,主要包括思想领导、组织领导和政策领导三个方面。

思想领导制度。主要有思想政治教育制度和舆论管理制度两种。思想政治教育制度是一种积极的领导制度,如教育系统的公共政治课教学制度,以及定期和不定期的政治学习制度,这项制度的目的是要影响、改造人们的政治观念,以自觉接受和维护中国共产党的领导,以及在其领导下所进行的各种活动。舆论管理制度则是一种保守的领导制度,如刊物的审批、文章的审查等,旨在控制危险思想的传播,以免对党的领导带来不利的影响。

组织领导制度。这包括领导干部的培养和任用、领导机构的设置和运作等。对领导干部培养和任用是党的领导之核心部分,中国公共部门各级干部都按照严格的等级编排起来,由干部管理部门进行分级管理。中国共产党的各级组织部门重点管理各单位的正副职领导,而且有一套行之有效的考察、培养、任用、奖惩的制度,工作中能力突出者一般都有机会进入领导群体。在领导机构的设置和运作方面,主要有党委领导下的行政首长负责制、党的工作委员会制以及党组领导制等。党委领导下的行政首长负责制是指在政府领导负责具体管理事务的条件下,由党委控制政府重大问题的决策权,党委书记是没有争议的一把手。党的工作委员会制是由党的副职领导归口管理若干职能相近的公共部门,这些委员会拥有非常大的实权。党组领导制是指在非党组织的国家机关、群众团体、经济组织和文化组织中具体实现党的领导,它对本部门的重大问题享有讨论权和决策权,而且服从上级党组织的领导。

政策领导制度。它是路线、方针、政策领导的简称。中国共产党的领导机关就重大问题制定路线、方针和政策,然后通过意见和建议方式转化为公共意志和公共政策,从而对本区域的公民和组织产生约束力。这是一种宏观的领导,是依法治国的主要实现方式,党的领导机关的意志和政策一旦形成公共意志和政策,它在党内外的约束力是一样的。

就党内领导制度来说,除了更为严格的思想政治教育制度外,主要是组织制度,这种制度的正式称呼是民主集中制。中国共产党党章规定民主集中制的组织原则是:个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央(新党章将中央定义为党的全国代表大会和中央委员会)。这套制度的核心是保证中央的意志能够得到充分的贯彻,同时保证各级党组织的决策能够集中较多人的智慧,以及反映更多的群众意见。在该制度的纵向结构上,是绝对的集中制;而在横向维度上,则存在较多的民主因素,如重大决策必须经过党组织讨论,很多决策要征求普通党员的意见等。这种党内的横向民主现在有扩大的势头,如中国共产党十六大报告规定:要完善党委内部的议事和决策机制,进一步发挥党的委员会全体会议的作用;改革和完善党内选举制度;建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度等。但该报告最后仍然强调要维持党和国家的集中统一,坚决维护中央权威,保证中央的政令畅通。因此,党内领导制度可以概括为纵向集中,横向民主。上下级之间的等级是严格的,所谓“官大一级压死人”在很大程度上是对这种制度的描述。但在每一层级的决策和组织生活中,民主成分也确实存在,而且扩大这种成分的呼声很高。

在中国政治生活中,党内制度比法定制度发挥着更大的作用,这是毋庸置疑的。半个多世纪以来,除了文化大革命这种特殊时期之外,党内制度均在有效地发挥作用。更重要的是,按党内制度办事,在当代中国政治体系内一直享有很高的道义性。这套制度的有效运作,所需要的条件尽管比法定制度要宽松,但如果丧失了下面这些条件,这种制度也会出现危机:执政党地位的历史正当性没有根本性的动摇;执政党的政治目标得到社会成员的基本认同;执政党的政治手段与政治目标具有逻辑一致性;执政党的施政满意度维持一个较高的比例;执政党的外部控制力保持稳定;执政党的内部控制力保持稳定;执政党以无偏的方式进行政治录用;执政党成员具备社会成员可以接受的素质。

中国执政党长期以来能够在某种程度上满足这些条件,这是其执政基本稳定的重要原因,也是党内制度在中国政治生活中的支配作用一直保持基本稳定的原因。但随着执政时间的推移,党内制度内部的各种链条出现了松散的迹象,尤其是上下层级之间的控制力出现不同程度的疲软,从而导致一种碎片化威权制度[6](第33-58页)。这为各种非正式制度的产生提供了条件[7](第14-23页)。

三、私属制度板块

宽松地说,在法定制度和党内制度之外用来分配和运作政治权力的制度都可以称为私属制度,它是遍布政治权力场中的人情网、关系网。其中在发展中国家具有普遍意义的是一种政治恩护制,一种以政治从属换取物质酬报的关系[8](第151-184页)。它意味着恩护人和受护人之间一种不对称的、可持续的交易关系,具有私人性、情感性和互惠性特征[9](第149-178页)。

在政治恩护制中,恩护人通常是一位权势者,他掌握分配某些资源的自由裁量权,受护人通常是因为某种原因与恩护人产生一种亲密关系的地位低下者,在政治权力场中,恩护人与受护人互有所求,前者希望得到后者的政治支持,后者希望分享前者手中的资源。这种关系在中国政治生活中广泛存在,而且历史悠久。许多权势者后面都跟着大大小小的支持者,这些支持并非是无条件的,他们希望能够通过支持而获得预期的好处。这种政治的典型通常被称为派别政治,它是一种半公开的政治现象,从基层到高层都存在。就基层来说,即使在人民公社时期,农村的恩护关系也很发达,作为恩护人的生产队长在工种安排、工分计算、口粮分配等方面给作为受护人的生产队员以照顾,受护人在上级检查时会给生产队长以支持[10](第238-266页)。就高层来说,执政党内一直存在基于恩护关系的各种派别。毛泽东曾公开指出,“党内无派,千奇百怪”[11](第75-81页)。

派别政治中比较典型的恩护关系由同一官僚系统的上下级关系演变而来。这种上下级关系本来是由正式制度界定的,