童之伟：顺应时势变迁更新 人大制度理念

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内容摘要：应逐步改变对人大制度的简单化、概念化理解，消除1978年宪法中人大对司法进行超限度监控的精神遗迹。人大至上观念是宪法规定的国家机构组织体制的正确反映，但不可以离开特定层级无条件强调人大宪法地位的至上性。法学工作者有责任促进人大制度理念从与计划经济相适应向与市场经济相适应的方向的转变。市场经济社会应确立权利与权力平衡观，坚持国家行政机关、审判机关和检察机关宪法地位平等观，确信逐步实现政治法律资源配置的市场化，是国家和社会持续发展和长治久安的需要。实施宪法与评论宪法或讨论宪法的应然状况是两种性质不同的问题。推进包括司法体制改革在内的政治体制改革首要的要求是解放思想，实现人大制度理念更新。

关键词:人大制度；宪法；法律；观念变革；改革

人民代表大会制度(以下简称人大制度)有广阔的理解空间。1982年宪法在政治体制方面规定的内容代表了上世纪80年代初修宪者对它的一种理解方式，这种理解方式28年来变化很小。但是，28年来时势的变迁是巨大的：就外部来看，有苏联解体、东欧剧变、冷战终结;就内部而言，我国基本完成了从计划经济社会到市场经济社会、从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的发展转型过程，以富足、民主、法治和人权为标志的和谐社会建设也正在推进中。但是，我国法学界自1982年以来对人大制度的原理和原则的理解，远没有做到顺应时代的变迁，而是日渐有固守宪法文本的趋势。这种趋势的集中表现是：不能以开放和改革的精神理解现行宪法有关条款背后的理念,并将相应的宪法条款都理解成了不可更易的信条。这种认识倾向极可能妨碍我国司法体制乃至政治体制的改革，有必要做些澄清和清理的努力。本文本着评论宪法或探讨政治体制改革尤其是司法体制改革的精神，就人大制度的观念更新从几个方面略抒己见。?

一、逐步改变对人大制度的简单化、概念化理解

现在官方比较正式的提法,是将人大制度视为我国的政体,宪法学界也有将其作为政权组织形式看待的，不过笔者现在更愿意将其称为我国的国家机构组织体制。但是，不论怎么说，在世界范围内，人大制度是与美国的总统制，英国、日本的议会制，以及法国、俄罗斯的半总统(或半议会)制的国家机构组织体制并称的体制，主要表现为国家权力的横向配置模式。人大制度也是与联邦制、单一制相对称的体制，因为后者主要表现为国家权力的纵向配置模式。

长期以来，我国法学界、法律界都将我国宪法规定的现行各级国家机构组织体制看作人大制度的唯一一种可能的表现模式，并且似乎表现出这样的认识倾向，即坚持人大制度，就是要坚持从中央到地方、从全国到乡镇都应该“一刀切”，统一实行同一种模式,而这种模式的主要特点就是人大由民主选举产生,其他国家机关由人大产生、对人大负责、受人大监督。这种理解让人大制度脱离了它作为一种国家机构组织体制的性质，包含了不少将其简单化、概念化的成分。

论者谈论人大制度是我国根本政治制度，关键点之一是应该说明：人大制度作为我国的政治制度是从“根本”上说的，不是从枝枝节节、细枝末节上说的。就性质或“基因”而言，枝节只要源于根本，是从其根本派生出来的就行了，这样，根本和枝节就同属一个“姓氏”或具有同一的性质，不能要求枝节与根本一模一样。所以，我国的各级国家机构组织体制，只要具备全国人民代表大会是由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，行政机关、审判机关等其他中央国家机关由全国人民代表大会产生、对它负责、受它监督的特点，这种国家机构组织形式就是人民代表大会制度。只要全国人大及其常委会具有这样的宪法地位，它们通过修宪、释宪、立法、释法等形式无论确立什么样的地方国家机构的组织体制，都不会改变人民代表大会制度是我国根本政治制度这一事实。

各国的情况其实都是这样，没有哪个国家的国家机构组织体制是从中央到地方一刀切的。美国实行总统制，英国、日本实行议会制，以及法国、俄罗斯实行半总统制的现实情况都说明，一国的国家机构组织体制是由中央国家机构体现的，各级地方国家机构完全可以不简单化地仿效中央体制搞“一刀切”，也没有必要非得模仿中央国家机构搞“一刀切”不可。美国在州这个层级实行的是类似于联邦的三权分立、制约平衡的“小总统制”，但在县市及其下的行政区域，则并没有实行联邦和州那种体制的，而是议会制、强市长制、弱市长制、县经理制、学区制等纷然杂陈的体制。日本是议会制，首相及内阁由下院产生，但都道府县的知事都由选民直接选举，并非议会制，倒是像美国的总统制，其下的基层行政区域市町村也一样，皆没有模仿中央实行议会制的情况。英、法、俄等国，情形各不相同，但在地方并不模仿中央国家机构实行统一的组织体制这一点上，则是完全一样的。

将人大制度看作是必须一刀切地统一实行的国家机构组织体制，减少了甚至完全否定了我国根据本国的具体情况对不同地区不同层级国家机构的横向职权配置模式加以区分和选择的可能空间，因而势必降低我国宪定国家机构组织体制的适用弹性。所以，把宪法关于人大与其他国家机关间关系的某种具体安排或选择不加分析地上升为一般原理，然后在从中央到地方的国家机构组织体制建设中搞“一刀切”，很可能弊大于利。因为这样做必然大大减少改革的可能选项，从而相应增加政治体制改革的难度和成本。所以，对人大制度理解应该有较大幅度的弹性，不能在政治的或宪法的理论上作茧自缚。

我们不妨以乡镇长直选为例来说明这个问题。推行诸如将乡镇乃至一般县市的行政首长改由选民直选这样的改革，真正的困难并不是修改宪法的有关条款和相关法律，而是改变人们心目中已趋固定化的对人大制度的“原理”或“原则”的理解。对这类的改革，人们如果只看到它让行政首长(如乡长、镇长等)由选民直选而不是由本级人大选举，很可能会认为它违反了行政机关由人大产生的“原理”或“原则”。但是，如果包括这些内容的改革都是由全国人大通过修改宪法、法律完成的，或是由全国人大常委会通过释宪、立法、释法加以完善的，那么我们就有充分的理由说：行政首长仍然是按人大的意志产生的，只不过不是按本级地方人大的意志而是按全国人大的意志产生的。这就从根本上保证了类似改革并不改变人大制度的性质，改革只是对其枝节做了些适应性调整。所以，一国的国家机构组织体制，实际上总是由中央国家机构体制体现的。在我国，只要中央实行的是全国人大由民主选举产生,其他中央国家机关由全国人大产生、对全国人大负责、受全国人大监督的国家机构组织体制，整个国家就是实行人民代表大会制的国家，地方国家机构大可不必依中央的样画葫芦。

思路决定出路，改变对人大制度的理解方式将大幅度拓宽司法体制乃至政治体制改革的空间。比如，倘若我们承认这个道理，那么，像1998年出现在四川省遂宁市和2004年出现在云南省石屏县那样的乡镇选民直选乡镇长的改革，[1]要推行起来障碍就会少得多。因为知难行易，乡镇长直选改革的最大难点并不是修宪，而是要让法学、法律界人士和政治家确信，实行选民直选乡镇长的改革并不是否定或抛弃人大制度，而是落实人大制度的一个具体环节――如果全国人大按现行宪法的规定完成相应的修宪程序的话。按这种思路，在各级地方国家机构内，人大与法院、检察院间以及“一府两院”相互间的职权关系，同样也因此有更大的调整和改革空间。?

二、确立权力受宪法限制的人大制度理念

现行宪法序言规定，一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则。这也就是说，一切国家机关，包括全国人民代表大会，其职权都受宪法限制。在我国，国家权力受宪法限制集中表现为全国人大职权受宪法限制。长期以来，虽然没有任何组织或官员声称全国人大职权不受宪法限制，但各级人大超越现行宪法的范围进行立法和对审判、检察机关进行监督的情况却是很常见的。那种认可人大超越宪法授权范围监督法院、检察院的态度，实际上反映的是权力不受宪法限制的人大制度理念。

人大制度是一种由诸多要素构成、受多种环境因素影响的国家权力横向配置体制。如果人们简单化地看待这种体制，他们就不可能运用好这种体制。历来对人大制度存片面认识的情形通常有两种表现：其一是对地方与中央关系理解失衡的思维定势。按照这种思维定势，国家机构内其他国家机关与人大的关系，基本上就是它们与本级人大的关系，似乎作为地方国家机关，不论是政府还是法院、检察院，讲负责首先和主要地是对本级人大负责，其次才是对上级人大乃至全国人大及其常委会负责;其二是不做具体分析，不区分机关性质，笼统地将其他机关对人大负责的形式做划一的理解。这两种简单化地理解人大制度的观念是否合乎宪理和法理，是值得怀疑的。

各级政府、法院和检察院(简称一府两院)与各级人大的关系比较复杂。例如，在县和县以上地方各级国家机构内，一府两院与本级人大的关系是直接的，表现为前者由后者产生、对后者负责和受后者监督。但一府两院与上级人大及其常委会或全国人大及其常委会的关系是间接的，通常表现为一府两院与宪法、法律或地方性法规、自治条例和单行条例等法规范性文件的关系。

根据宪法的规定和精神，一府两院首先须服从的应该是宪法、法律和上级国家权力机关的其他法规范性文件，因为它们代表着比本级人大权威性更高的人大。但是，一府两院受本级人大及其常委会的控制监督却是直接的，宪法、法律和其他法规范性文件对一府两院发挥的规范作用远不如其本级人大对一府两院的监督控制作用来得强有力。这种相互冲突的状况很难保证全国人大及其常委会或上级人大及其常委会相对于地方某下级人大事实上具有更大的权威。与这种状况相联系，全国人大和上级人大在地方下级行政区域的权威不彰的直接表现就是宪法、法律和其他法规范性文件在那些地方难以得到严格实施。这种状况表明，欲全面落实人大制度，应该按照最有利于宪法和法律严格实施的模式在地方各级人大与相应的一府两院间分配职权。

现行的法院、检察院与本级人大间的相互关系体制不是按1982年通过生效的现行宪法的规定确立的，而是1982年前的三部宪法留下的遗产。我们先不谈1954年宪法和1975年宪法，[2]只要对比一下1978年宪法和1982年宪法的相关规定，我们可以看到以下两个事实。

(一)规定人大代表质询法院、检察院的相关法律条款不符合现行宪法

人大代表质询法院、检察院的工作是1978年宪法的规定，已被1982年宪法所取消，因此，一些现行法律关于人大代表质询法院、检察院的规定，不仅并无宪法依据，甚至有违宪嫌疑。1978年《宪法》第28条、第36条分别规定：全国人大代表有权向国务院、最高法、最高检和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复;地方各级人大代表有权向本级革委会、法院、检察院和革委会所属机关提出质询。受质询的机关必须负责答复。作为对1978年宪法的一种修正，1982年宪法只是规定，全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案(第73条)，并没有赋予全国人大代表质询最高法、最高检的职权。真实情况是，1982年宪法取消了1978年宪法关于全国人大代表质询最高法、最高检的相关规定。

现行的1982年宪法实际上也取消了1978年宪法关于地方人大代表质询地方一府两院的规定。从现行《宪法》第73条和它取消1978年宪法关于地方人大代表质询一府两院的规定这一做法看，宪法透露出的要将各级法院和各级检察院排除在被质询对象之外的信息是非常清楚的。事实上，人大代表质询法院的合宪性早就受到学界的质疑，[3]而且还有证据能够证明取消人大代表对法院、检察院的质询正是1982年宪法的本意。[4]

不错，现行有效的法律规定了地方人大代表或地方人大常委会委员对本级法院和检察院的质询，但这些规定看来均有悖于1982年宪法的规定和精神。因为1982年宪法修改(实为删除)了1978年宪法的相关规定，授权人大代表质询两院的立法是否合宪有很大疑问。五届全国人大第五次会议在现行宪法通过后的第6天，即1982年12月10日通过的《全国人民代表大会组织法》准确体现了新宪法的规定，