张恩韶 陈朋：我国基层民主建设：回顾、反思与前瞻

摘要：从1978年至今，村民自治先后经历了萌生两年、黄金十年、曲折前进十二年、历史跨越六年这一风雨兼程的30年。期间，村民自治的民主实践既使广大农村民众零距离地亲身操练了社会主义民主，而且还对我国民主建设作出了操作技术和发展路径上的启发，也直接推动了国家民主的发展。当然，在欣喜于它具有这些民主价值的同时，也不能回避其在行政约束层面的限度。作为一种行之有效的基层民主实践模式，它继续向前的发展趋势不会逆转。当前，要进一步推动村民自治的发展，必须尽可能地有效开发相关资源，最主要的就是积极开发思想资源和重视村民自治的社会基础的建设。

关键词：村民自治；社会民主；国家民主；农村社区

改革开放以来，经过长期的政治实践，我国人民逐渐探索出开启基层民主以推动社会主义民主建设的发展道路。事实证明，基层民主实践赋予了广大民众以切实、广泛的民主权利，缓和了民众的民主参与和国家政治管理之间的张力，从而进一步增强了国家的凝聚力。其间，作为基层民主建设的核心组成部分―――村民自治的力量不可忽视。30年来，村民自治在农村基层实行自我管理、自我教育、自我服务的同时使中国农民享有了前所未有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，堪称我国民主政治建设的一次“历史性工程”。

如果从1978年村民自治的核心组织形成―――村委会的雏形萌生算起，作为一种客观存在于中国农村地区的基层民主实践，村民自治已经走过了30年。30年来，村民自治的制度框架基本确立，且日益深入到广大农村民众的日常行为之中。就此而言，在改革开放和村民自治的发展都恰逢30周年之际，对村民自治的发展历程、民主价值及其发展前景作一探讨，实有必要，并且对推进当代中国社会主义民主建设具有深刻的启示意义。

一、风雨兼程三十年：村民自治历史进程回顾

作为国家积极推行的一次基层民主制度，村民自治先后经历了阳光雨露、风雨兼程、曲折演进30年的生长、发展历程。

⒈萌生两年（1978~1980）。

20世纪70年代末期，人民公社体制再也难以满足农民的需求了，农民对人民公社的质疑和要求变革的声音越来越高，并且以各种方式极力突破公社体制的限制，最终促使了人民公社体制的解体，以“家庭联产承包责任制”为主要标志的农村经济改革则破土而出。

改革在促进农村经济社会发展、培育农村自主性社会的同时，也使农村社会出现了一些不可忽视的消极因素。其中最为突出的就是，昔日的生产队和生产大队等农村基层组织日益陷于瘫痪，调控力随之下降。非理性的追求个人利益的行为也迅速抬头。一时间，农村社会几呈“无序化”状态。公共秩序、公共事务和公益事业无人组织，无人管理。封建迷信、赌博斗殴、拉帮结派等严重威胁农村社会秩序的乡村社会沉渣泛起。这种“自由”而又无序的状态，既是农民无法忍受的，也为国家所担忧。为此，一种能适应经济体制变动、重组农民的新机制为人们所期待。然而，对于如何组建村级组织，其性质、功能如何定位等等问题，一直存在争议。但是，由于当时政治改革热情高涨，使得让村庄摆脱行政权力的强大控制，以此发展民主的主张占据上风，而主张加强行政权力控制的思路则逐渐淡出人们的视野。在这种背景下，村民自治开始萌生。

最早的村民自治组织诞生于广西、贵州两省交界地区的广西宜山（现宜州市）三岔公社合寨大队（屏南乡合寨村）果地屯（自然村或村民小组）。早在1978年，果地屯的村民对日益恶化的社会治安和乱砍滥伐的状况就忧心忡忡，并努力寻求摆脱困境的办法。随后在1979年底，老支书及其他几位老党员、民办教师等人经过认真考虑，认为要将村民组织起来，选举村庄治安带头人，订立村规民约，带领村民自我约束。与果地屯相邻的果作屯（也是自然村）的行为则更为规范。在1980年2月，召开了全村的选举大会，85户村民，一家一名代表以无名方式选举产生了自己的组织和负责人。对于新产生的组织，村民议论纷纷，最终定名为“村委会”。村委会建立以后，召集村民共同制订村规民约，管理章程，组织农民修路建桥，植树造林，维护治安，为村民提供了一个安定的生产、生活环境。[1](p35-37)

2.黄金十年（1980~1990）。

这一时期，村民自治的发展经历了由点及面的试点―――达标示范―――全面铺开，进而推动制度化建设的进程。十年的光阴虽然很短暂，但是它在村民自治发展历程中的地位非同一般。所以堪称是黄金时期。

果地、果作自然村的做法很快得到广西宜山县委、河池地委、广西区委的重视。在他们的积极推动下，截至1983年5月，宜山县和罗城县分别建立了847和507个村委会。随后，中央政法委、全国人大、民政部等部门赴宜山调研。在大量调研的基础上，彭真于1982年7月在全国政法工作会议中强调指出，“村委会过去是有过的，中国一个时期没有，现在有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立”。[2](p430)此后，各级政府部门不断重视村委会组织在“办理公共事务、公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安”等方面的作用。村民自治的组织形式逐渐走向了由点及面的试点阶段。从1982年至1984年，在全国范围内，村委会得以普遍建立，尤其是在1984年，全国共有村委会92.6万多个，平均每个村委会管辖201户，900多人。[3](p237)

在村民自治的组织形式经历了由点及面的试点以后，全国上下出现了开展村民自治活动的高潮。为了推动村民自治的进一步发展，国家予以了积极引导和规范。村民自治的“达标规范”活动因此开展起来。

1990年8月，中共中央组织部、中央政策研究室、民政部等五部门联合召开了全国村级组织建设工作座谈会，着重提出：每个县都要选择几个或几十个村，开展村民自治示范活动，摸索实验，树立典型。随后，民政部发出开展村民自治示范活动的有关通知，并把山东省菜西县确定为全国村民自治示范县。截至1990年12月，湖北、宁夏、新疆、浙江等省（自治区）的民政厅均发出通知，要求尽早对村民自治示范活动作出安排部署，积极有序铺开。自此以后，全国共有25个省、市（自治区）确定了45个村民自治示范县（市、区），绝大部分省（市、自治区）初步形成了省级村民自治示范市（县）、市级村民自治示范乡（镇），县级村民自治示范村的良好发展格局。

伴随着村民自治的有序进展，其制度化层面的建构一直跟进。早在1982年7月，彭真就在全国政法工作会议上指出：“村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况争取多种形式实验，待经验成功以后，再作比较研究，制定村民委员会条例。”[2](p436)在1982年由彭真主持的《宪法》修正案中，对村委会进行了定位并把村委会写入了宪法。至此，村民自治获得国家立法层面的支持，成为一种替代人民公社体制的现代乡村政治形态和民主管理体制。在接下来的四年里，国家投入了大量的精力，终于在1981年11月颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。随后，各省（市、自治区）参照《村组法》（试行），并结合自身实际，因地制宜地制定了相关的地方性法规。截至1990年底，全国共有11个省（市、自治区）制定并通过了《中国人民共和国委员会组织法（试行）》的“实施办法”。50多个地、市级行政区制定了比较健全的法规，150多个县级行政区，近万个乡镇发布了相关规定，约10万个村制定了比较规范的村民自治章程。由此形成了国家法律―――地方法规―――村级规章三个层面的完整的制度体系。这种制度体系具有鲜明的原则性与灵活性相结合的特征，有效地推动了各地村民自治的健康、有序发展。

⒊曲折前进十二年（1990~2002）。

进入到1990年代以来，虽然国家推动村民自治发展的基本趋向没有发生改变，但中国的改革重心发生了转变，城市成为国家发展战略的重点。国家为了获取现代化进程所需的各种资源，在当时采取了运用行政力量迅速改造农村的办法。随之，为了完成自上而下、层层下达的各种达标、升级的任务，农民既要分担沉重的成本，而且还要经受乡镇政府的粗暴行政行为。于是，农民与国家之间的关系日益紧张，国家总是试图干预村庄，侵犯农村社会自治空间。在这种情况下，村民自治的发展没有前一时期顺畅，是在曲折中前进。曲折中前进有两层含义：一是村民自治遇到了发展的障碍，不像以前一样令人乐观，二是尽管村民自治的发展在某些环节、地方面临困难，但是其向前发展的这一主流趋向不可否认。[4]

就其前进发展而言，它表现在三个方面：制度建设更加规范健全；机制创新不断涌现；发展重心的民主权利指向更加明确。1998年全国人大常委会对《村组法》（试行）进行了修改，并正式实施。虽然仅仅是去掉“试行”两字，但是特别加上了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，使得村民自治的制度建设更加规范，村民自治进入到国家整体推进的发展阶段。截止2001年7月，全国共有23个省、市、自治区制定了《村委会选举办法》，大部分省（市、自治区）确立了村务公开的规章制度。村民自治在其发展进程中，广大农村民众充分发挥了聪明才智，进行了多层面的机制创新。如村民代表会议、“海选”、“两票制”、“五人提名，代表预选”、“三下三公布”、“联选制”、“两推一选”、村民参政议政小组等具有可操作性和合理性的村民自治机制。这些新机制使村民自治的发展日益充满生机。这一时期村民自治的前进趋势更鲜明的体现就是它进入了一个组织重建向民主权利转变的历史时期。村民自治的民主权利指向更加明确。[5](p62)2002年，中共十六大报告提出“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由”。[6](p25)我们调查也发现，尽管不是所有的村民都会参与到具体的选举、决策、管理和监督活动中，但是作为一项权利，他们却非常重视。

就其艰辛坎坷而言，主要是指村民自治的成长面临一些障碍，这些障碍制约着村民自治的成长和发展。首先是不和谐的乡村关系。代表国家自上而下行使管理权的乡镇政府和代表村民行使基层社会自治权的村委会之间的关系就是通常简称的“乡村关系”。根据制度规范，乡村之间是“指导与被指导”的关系，但是，实践中的乡村关系并没有达到这种理想状态：要么是村委会“过度行政化”，①要么是村委会“过度自治化”。②不管是哪种状态，受影响和制约的都是村民自治的健康发展。其次，是不默契的两委关系。贺雪峰在2000年前后对中部地区近50个村庄的的调查发现，村两委真正实现密切友好合作的不会超过60%。[7](p63)虽然没有全国性的判断资料，但由此可以窥见两委关系不和谐的实况。两委关系发生冲突，主要表现是村委会强调自治而否定党的领导，或者村支部否认村委会的地位作用从而经常包揽、替代、干预村委会，或者各自为政，各搞一套，相互拆台。再次，是农民流动引起的农村治理资源匮乏。20世纪90年代以来，农民流动日益频繁，直至在世纪之交出现了流动高潮。农民流动在解放农村劳动力的同时给村民自治的发展带来了消极影响。在农民流动过程中，流出村庄的主要是村庄精英，而留下来的则多是“386199”部队和其他不愿流动的村民。“386199”部队有心无力参与村庄事务，而有些不愿流动的村民则成了留在村庄的“剩余精英”，但是这些“剩余精英”的思想素质、工作能力等因素很难确保他们能积极合理地维护村庄共同体的利益，推动村民自治的发展。结果，无论是民主选举、民主决策，还是民主管理、民主监督，在绝大数村庄都因缺人而难以开展起来。村民自治因此日益处于一种尴尬境地：有自治之要求而无自治之运载主体。

⒋历史跨越六年（2002~2008）。

新世纪，沉重的农民负担问题再次激起农民的不满。于是，中央决定进行“釜底抽薪”式的农村改革。农村税费改革因此浮出水面。经过全国上下的努力，2005年12月29日的十届全国人大常委会第十九次会议一致通过了决议，决定自2006年1月1日起废止《农业税条例》。自此，中国农村彻底告别了延续2600多年的“皇粮国税”―――农业税。后农业税时代的到来，使村民自治的发展面临着机遇和挑战。

一方面，乡镇政府没有再大的压力，冒险加重农民负担，干预村庄事务。为此，村民自治权的回归具有了前所未有的良好机遇。