中国政治体制改革三十年反思与前瞻

原载《领导者》（双月刊）2009/6月号，总第28期

主办：中国政法大学宪政研究所

中国30年的改革开放，最初的出发点和基础从政治体制改革开始。如果总结历史，进一步对中国未来发展作出一些判断和分析，缺少从政治体制改革角度的分析是不可能得出正确结论的。由蔡定剑教授主持的中国政法大学宪政研究所，邀请相关方面的专家认真总结和反思30年政治体制改革的经验教训，分析未来政治体制改革的趋势，提出如何推动未来政治体制发展的建议。本刊在此摘要为读者提供参考。

一、对30年政治体制改革的评价与反思

王贵秀（中共中央党校教授）：

从政治体制改革的角度，回顾和反思过去，展望未来，我认为，面临着“一大转折”和“三大矛盾”，是躲不开绕不过的，亟须着力加以研究和解决。所谓“一大转折”，就是由于“六四”前后国内国际客观形势的急剧变化和决策层的主观应对方略，导致了政治体制改革思路的大调整和大转变。由此而引发出“三大矛盾”。

1、“大转折”使政治体制改革形成前后不同的两大阶段。从粉碎“四人帮”，经十一大、中央工作会议、十一届三中全会，到十三大，为第一个大阶段，历时10多年。其宗旨在于结束“十年内乱”，解放思想，拨乱反正，进而解决权力过分集中的问题，消除原有政治体制的“总病根”。

十三大之后，我国政治体制改革，本来是要按照既定的规划和蓝图积极而稳妥地加以推进，但谁也没有料到，在国内外发生了震惊世界的重大事件。当时有一种非常危险的倾向，就是要改变已经确立的以经济建设为中心的正确路线，重新回归到“以阶级斗争为纲”、实行以“反和平演变”为中心的错误道路。在这种情况下，邓小平于1992年初以非同寻常的方式发表南方谈话，顶住了“左”的和“右”的特别是来自“左”的方面的干扰和冲击。随后召开的十四大，在政界和学界有识之士的强烈呼吁压力下，确立了以市场经济为取向的经济体制改革目标，使得经济体制改革和经济发展继续推进。但是，在政治体制改革方面却未能作出积极的正确的反应，错误地以为这是由于外部实施“和平演变”，内部有人搞“自由化”，而主要领导人对此“软弱、妥协、退让、斗争不力”所致。于是，在政治体制改革思路上，就作了大的调整，使其发生了“大转折”。这就构成政治体制改革的第二个大的阶段，大约20年。

这一大调整、大转折突出表现为，改革的主要指向和重心发生了转移：从消除“总病根”即权力过分集中问题转向了完善如人大制度和多党合作制等问题。这就导致政治体制改革的日益“边缘化”和越来越滞后，甚至倒退，与经济体制改革的不断深化构成了尖锐的矛盾冲突。正是这种矛盾冲突的钳制，导致原有体制的“总病根”――权力过分集中（党委集权和书记集权）更加严重，以致经济体制改革难以不断深化，经济发展难以顺利发展，社会矛盾日益加剧，腐败现象继续泛滥而难以从根本上得到遏制。

2、政治体制改革滞后与经济体制改革深化的矛盾冲突。

改革开放第二阶段20年间，由于“清除精神污染”、“反对自由化”、“反和平演变”和“反对西化”以及制止“动乱”等一系列强度不同的政治运动或“不叫运动”的运动相继发生，而使人们特别是领导层，对政治体制改革越来越心存畏惧，采取了竭力回避的态度。特别是随着权贵阶层和既得利益阶层逐渐形成，它们对涉及权力和利益调整的政治体制改革的抵触和抵制越来越“自觉”，逐渐由“自在”走向“自为”，从而使政治体制改革的动力递减，阻力递增。这就导致了政治体制改革明知不搞不行，有时不能不在重要文件和讲话中写写、说说，但总也不见实质性的行动。即使有一些改革举措，也只是做些表面文章，实际上往往劳而无功，甚至还有负功。因此，随着时间的推移，政治体制改革在实质的核心的问题上，非但没有前进，反而有所倒退，“滞后”问题越来越严重和突出，与经济体制改革的不断推进和深化构成了尖锐的矛盾冲突。

3、在政治体制改革问题上知与行的矛盾冲突。

对政治体制改革和民主法制建设的认知，从一举粉碎“四人帮”开始，就解放思想，拨乱反正，不断向前迈进，特别是在对民主法治的认知上不断有所突破，并日益深化和提升。在30多年中，突出表现在相继提出一系列科学论断和命题，诸如，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；我们的所有改革都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主；政治体制改革必须与经济体制改革相适应、相配套；政治体制改革的目标是建设有中国特色的社会主义民主政治：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易见成效的途径”：“依法制国，建设社会主义法治国家”：“尊重和保障人权”：“党内民主是党的生命”：“人民当家作主是社会主义的生命”，等等。所有这些论断，都是改革开放以来对政治体制改革和民主法制建设问题的认知取得的重大成果。对此，必须给予充分肯定和高度重视。

但是，我们也必须清楚，“知”并不等于“行”。在现实中，“知多行少”或“知而不行”的现象大量存在，甚至“知进”而“行退”的情况也屡见不鲜。在政治体制改革问题上尤其如此。

政治体制改革在行动上、实践上之所以严重滞后于认知，主要在于被传统的、带有封建性的“左”的思想观念和原有体制机制钳制和阻碍，难有实质性推进。加之既得利益权贵阶层的逐渐形成，它们不仅位高权重，有强大的影响力，而且对既得权势和利益的维护和扩张正在从自在、自发走向自为、自觉。因此，改革特别是政治体制改革的阻力递增，动力递减使得在政治体制改革问题上知与行的严重矛盾和冲突加剧。这是当前中国面临的最为现实、最为致命的一大问题。

要解决这个问题，必须深化和积极推进政治体制改革；关键就在于针对封建专制主义，从行动上根本改变集权专制――一切权力集中于党委，而党委的一切权力又集中于书记。

4、中共的革命党角色与执政党地位的矛盾冲突。

建国已经60年了，中共始终处于革命党角色与执政党地位的矛盾冲突之中，使党陷入一种撕裂状态。角色包括理论观念和体制机制两个方面，至今都处于革命状态，而没有转变为执政党。也就是说，中国共产党早已处于执政的地位，而长期却在继续扮演着革命的角色。这样领导国家和社会能不层出不穷地出现重大问题吗？！现在面临的执政党建设，关键在于实现角色的转变，即从根本上破除不合时宜的革命党理论和思想观念，进行思想理论创新，建立起适合于执政的理论和思想观念；从根本上破除不合时宜的革命体制和机制，进行体制和机制创新，建立起与执政地位相适应的执政体制和机制。这个任务刚提出不久，离形成执政理论和思想观念，找到执政规律，建立起执政体制和机制，还早着呢，远着呢！对此盲目乐观，难免止步不前，重蹈历史覆辙。

要实现从革命党到执政党的“角色转变”，就意味着党的思想观念（包括理论）和体制机制必须来一个大的转变或变革，而不是对原有革命（党）思想观念和体制机制作一些细枝末节的修补。目前有一种倾向，把马、列、毛等那些传统的有关革命（党）的论述重新加以梳理、剪裁、编排一遍，加上现今的一些新词语，就以为找到了执政规律，建立起了一套执政党建设理论。对此不能不用一句话来概括，这实际上是“炒老黄豆”或“新瓶装旧酒”。这不但于事无补，而且十分有害。要实现从革命党到执政党的思想观念（理论）和体制机制的转变，必须解放思想、与时俱进，从根本上改变那种不适合执政的思想观念（理论）和体制机制，大胆进行创新，建立起一套适合执政的思想观念和体制机制。这是一项十分艰苦的创造性工作，而不是轻而易举的、在短期内可以办到的事。

蔡定剑教授（中国政法大学教授）：

对30年改革应有一个基本判断。1980年初在反思“文革”的基础上进行了第一次政治体制改革，取得了以扩大选举民主、加强人大制度和废除领导职务终身制等民主制度性成果。1986－1989年以适应经济改革需要为动力，进行了以党政分开为目的第二次政治体制改革，无果而终。1989年以后自上而下的政治体制改革基本停滞，或只说不做，但不等于政治没有变革，所以我认为要分清两种“改革”。一种是真正制度层面的自上而下进行的改革；一种是社会推动的或自下而上的社会演变的改革。2003年以后中国发生了后一种变革。30年来，后一种变革比前一种改革对中国社会发生的影响还要大。

第一次政治体制改革是1978年到1982年从上至下推动的改革。它是第一次思想解放带来的结果，也是唯一一次真正意义上的政治体制改革。这次政治体制改革改变了什么呢？

第一，选举制度的民主化改革。扩大了直接选举、实行了差额选举、实行了代表和组织联合提名，选举制度的民主化有一个小的迈步；

第二，在人大制度方面加强了人大常委会，让人大常委会变成一个更加具有权力的机关，变成一个真正的立法机关。现在的立法权基本上转移到人大常委会来了，还加强了它日常的监督和日常的会议（制度）；

第三，地方分权，不是毛泽东“十大关系”意义上那个放权，是从宪法体制上的分权：地方设人大常委会，对地方权力下放起了重要的作用。为什么呢？给它立法权。较大的市以上有立法权，而且它们经常开会，监督政府、执法检查等，虽然是“橡皮图章”，但也使政府、司法感到越来越大的压力。这是真正制度意义上的地方分权；

第四，领导职务终身制的解决。民主问题的核心是最高权力的和平交接。我们在一定程度上解决了这个问题，但是贵族式的民主，不是人民民主，因而也是没有保障的；

第五，基层自治和基层民主的建立。这是宪法确立的，并有1987年《村民委员会组织法》的施行和1988年正式确立和推行的海选制和民主治理加以落实。当前农村民主虽然遇到一些困难，但是大家不要小看这种基层民众的自我觉醒。农民为了他们的权利而斗争的自我意识大为提高，而且这种选举在中国有很大的民主证明作用，从而有利于打破“国情论”和“公民素质论”的反民主改革谎言。

以上都是中国30年制度层面实际发生的改革，都反映到宪法和法律上。

第二次政治体制改革是1986年至1989年。如果第一次政治体制改革的动力是总结“文革”的教训的话，那么这次改革的动力是“政治体制要适应经济体制改革”的要求，实际上是试图继续进行上一次改革没有完成的一些使命。这次改革的目标是党政分开。当时思想还是比较开放的，对很多政治体制问题都讨论过。就我参与十三大报告社会主义民主专题组研讨和其他改革而言，就研究过以下问题。

第一，人大怎么发挥作用。当时赵紫阳的基本观点就是让人民代表大会仍然成为代表性的大会、群众性大会，但把常委会做实。当时我们提了一个方案：全国人大常委会只有155个代表，代表性太差了，应该至少扩大到500个。另外一个方案就是把全国人大代表名额也减下来，让它发挥点作用。比如减少到2500或2000，军人也不需要当人大代表。当时首先就遇到军队反对。军队有260多个代表，它是一个最大的代表团，不同意减。各个省也不同意减，就没减下来。

第二，人大设违宪审查机构。我也写了介绍西方宪法委员会、违宪审查制度的文章。十三大报告没有吸收这个意见，也没有完全否定。当时赵的批示是这个问题留待人大常委会来研究。后来全国人大常委会研究也没有结果。

第三，研究室也接受领导交办的研究国外多党制的材料，多党制下怎么保证我们党的执政地位、怎么搞？还有党在人大中怎么发挥作用，党员可不可投反对票等。

第四，在深圳市建立人大时搞直接选举和进行人大制度改革。研究室和中央政体改研究室共同派人去调研，并拿出了方案。我向领导建议可以搞两个改革：一是深圳市的人大代表直选，不搞间接选举；二是把深圳人大常委会做实，搞成像香港立法会那样人数不多的代表社会各方面的精英，并经常开会，代表大会虚化。这个改革因1989年的政治风波中断了。

1989年以后，自上而下的政治改革基本停滞，稳定压倒了一切。政治变革还是发生了更大的变化，这就是来自社会公民层面的，自下而上的推动性改革。

任剑涛（中山大学教授）：

对中国近30年的政治体制改革进行回顾，可以总结为三个特点。

1、“危机驱动”：就是政权强势时不思改革，在遭遇危机时才被动改革。这时，改革的处境非常艰难。2008年，驱动政治体制改革的要求非常强烈。关于政治体制改革的设计非常多、想法非常乱，究竟该在哪里改？不清楚。这样一个危机驱动的改革是被动改革。