郭正林：中国乡村的治理结构：历史与现实

【内容提要】本文从治理的理论视野，分析了中国农村基层治理的历史演变和现实结构。本文认为，治理就是多元主体的协同公共管理过程，其基本特征就是“多元共治”，中国乡村公共管理具有“多元共治”的特征。中国乡村治理结构经历了四个发展阶段，形成了“乡政村治”模式。这种治理模式，既是对原有全能主义政治的否定，也是我国乡村治理结构不断完善的结果。

【关键词】治理 多元共治 乡政村治

从中央到地方，中国的政权组织共有五个治理层次，它们是中央、省（直辖市）、市（地区）、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。所谓治理（governance），就是多元主体的协同公共管理过程。 治理结构的基本特征就是“多元共治”。 乡镇治理的组织结构，包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机关（所谓七所八站）、各类协会及社团组织等等。乡镇的“多元共治”，就是以乡镇党委为治理中心的，政府组织与社会组织的协同运作，在保障国家职能实现的同时，促进乡村社会的全面发展和进步。

一、乡村治理结构的历史演变

乡镇政权是国家在乡村基层设立的政权组织，是整个国家政权行使政治与行政管理的基础。乡镇政权组织机关，既是乡村社情民意向上表达的基本渠道，也党的方针政策和政府法律法规的输出终端。国家的各项农村政策、工作任务必须通过乡镇党政组织才能得以贯彻落实。毫无疑问，建立乡镇的良好的治理结构（good governance），是国家政权建设的基础，也是巩固党的执政地位和国家长治久安的战略工程。

建国以来，中国的乡镇政权设置多有变动，乡镇基层治理结构也随之变化。我国的乡镇政权制度大致经历了乡-村政权并存、乡政权制、人民公社制和乡政村治这四个发展阶段。就国家政权组织结构来看，中国的政权组织设置到乡为止，其下的“村委会”或“生产大队”、“生产队”等组织形式，都不属于国家政权组织的范围。乡镇人员一般是国家干部，其工资及福利待遇由国家财政负担；而村级干部保持农民身份，一般不脱产，其办公经费、工作补贴和有关待遇主要由村提留负担。这是区别乡-村两级干部从而区分乡政与村政的一个重要标志。同时也表明，现代的乡镇治理结构也具有传统的“官民共治”特征。

1.乡-村政权并存：1950-1953年

按照1950年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》的规定，（1）乡与行政村并存，同为农村基层行政区划，其规模由一村或数村构成，户数在100-500户之间，人口在500 -3000人不等。这种乡建制可以视为“小乡制”。（2）乡、行政村的人民代表大会一般由直接选举的乡村人民代表构成，任期一年，可连选连任；一月开会一次，不设常设机关，只由会议选举主席1人，正、副乡长当选后可兼任，其职务主要是主持会议，联系代表，并协助乡人民政府筹备下届会议。人民代表会议的职权为听取、审查政府工作报告，向政府反映人民群众的意见和要求，建议和议决本乡兴革事宜。审议本乡人民负担及财粮收支事项。（3）乡、行政村政府是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡（村）长和若干名委员，任期一年，可连选连任。选举产生的正、副乡长须经县政府批准，乡长主持每十天或半月召开的一次乡政府委员会会议，领导全乡工作。乡政府设文书一人，承乡长之命办理文书事宜。乡政府还可视工作需要设立各种经常的及临时的工作委员会，其主任委员由乡政府委员兼任。乡政府的职权主要有：执行上级政府的决议和命令，实施乡人民政府会议通过的决议，领导和检查乡政府各部门的工作。（4）在这一过渡阶段，县以下大多置区，区为政权实体或为县的派出机构，由它们领导乡（村）政府的工作。 这种乡政体制有助于政府集中管理和对乡村社会的政治控制。

2.乡政权制：1954-1958年

1954年，新中国颁布了第一部《宪法》。这部《宪法》对中国的乡村基层政权建制作了原则规定：乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分。这样以宪法形式确立乡建制的法律地位，在中国宪政史上还是第一次。1954年初，国家民政部门（当时的“内务部”）为适应农业合作化和集体化的需要，发布了《关于健全乡政权组织的指示》，对调整、加强乡政权作了新的规定，即乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种经常的工作委员会。各地可依据具体情况合并或调整，但最多不能超过7个。居住集中而无必要设立工作委员会的乡，亦可以不设，由乡人民政府委员会分工进行工作。宪法和地方组织法，肯定了内务部指示的精神，更全面地规定了乡人大和乡人委（即政府）的职权、组织结构和工作制度。

从互助合作到人民公社，这一时期乡政权的基本特征是：（1）撤消原有的“行政村”建制，乡、行政村统一为乡建制，设立乡政权。（2）在少数民族聚居地区按一定条件设置民族乡。（3）乡、民族乡的权力机关是乡人民代表大会；行政机关是乡人民委员会，它既是本级人民代表大会的执行机构，又是上一级人民委员会的下级机构，需要同时对两者负责并报告工作。（4）具体规定乡人民委员会组成人员为3-13人。（5）原则规定了乡人民委员会职能部门的设置、构成、工作制度和11项职权。（6）规定乡人民代表和乡人民委员会每届任期为两年。

乡政权以下的治理单位是自然村，治理的组织包括村党支部、合作社、青年团、妇女会等。村庄社区治理的公共权力主要由村党支部和上级下派的工作组来行使。这种治理结构乡-村政权“共治”结构的发展。然而这种比较合理的结构只运行短短5年就被人民公社的新治理结构所取代了。

3.人民公社制：1958-1983年

人民公社的治理是全能主义的治理结构。按照“一大二公”和“党、政、军、民、学统一”原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体全能主义治理模式。人民公社下设生产大队和生产队两个治理层次，从而形成“公社-生产大队-生产队”三级治理组织体系。这个组织体系建立在“三级所有、队为基础”之上。公社是农村各项工作的领导和管理机关；大队是公社的执行机关，也是一个上传下达的中介组织；生产队是社员集体经济生活和政治活动的基本场所，是农民集体劳动、集体分配的基本单位。

公社管理委员会履行乡政府职权。从理论上说，公社的权力机关是公社社员代表大会，大队的社员代表大会和生产队的社员大会分别是大队和生产队的权力机关。公社的管理机关是分别是公社、生产大队和生产队的管理委员会（管委会），这些“管委会”在1967-1978年称为“革命委员会”。各管委会分别由主任、副主任和委员，大队长、副大队长和委员，生产队长、副队长和委员组成。按人民公社的条例规定，这些成员都应该由社员代表大会或社员大会选举产生，任期2年，连选连任。而在实际上，大多数公社以及生产（大）队干部，由公社党委领导培养、任命而来。尽管当时也强调“民主办社”，试图建立健全“社员代表大会”、“社员大会”等农民政治参与制度， 但受“一元化”领导体制和“以阶级斗争为纲”政治路线的支配，“民主办社”一般流于形式。农民的政治参与一般是被发动参加各种“斗私批修会”或“政治大批判会”等。这种治理结构下的管理体制，强化了国家对农村的政治、经济、文化和社会控制。

4．乡政村治

1983年10月，中共中央和国务院作出了政社分开，建立乡政府的决定，由此建立了“乡政村治”的治理结构。

80年代的中国乡村治理结构的改革，归纳起来大致有三种形式：（1）一社一乡制，即把原来的一个公社改变成一个乡建制，设立乡政权，采取这种形式的乡政权占全国建乡总数的55.33%。（2）大区中乡制，即把一些较大规模的公社撤分为二三个乡，然后在县乡之间设立若干个区公所，区公所为县政府的派出机构，领导、协调各乡政府的工作，这种形式占13.84%。（3）大区小乡制，即把原来的公社改为区，大队改为乡。区设区政府或区公所，名为县政府的派出机关，实为一级政权实体。由区政府领导与协调各乡政府及各下派机构的工作，采取这种方式占32.83%。

作为当代中国乡村的基础性治理结构，“乡政村治”模式就是“乡镇政权+村委会制”。 其特征，一是乡（镇）为国家的一级政权机关，其组织设置与县（或县级市）级组织相一致，采取上下对口、条块结合的组织原则。二是在乡镇以下的村庄，国家不设政权组织，而是依法设立“村委会”，由村民直选村委会组成人员。当然，村委会成员不吃“皇粮”，其活动经费和工作报酬和由村集体经济收入供给。村委会不是一般的群众性自治组织，而是一个综合性的社会治理单位。

二、乡村治理结构：条条与块块

目前，中国的乡镇治理结构是“条条”（branches or lines）与块块(areas or blocks))的结合。就“块块”来看，中国的乡镇政权是乡镇党委-人大-政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构。

如果说人民公社时期实行的是“党的一元化领导”，那么现行的乡镇组织运作仍然深受其影响。乡镇的实际工作，在强调党的领导的同时，也以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且，乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七所八站”。如何协调条条与块块的关系，建立一个好的治理框架，是乡镇治理结构改革的重要任务。

好的治理结构要求乡镇的各治理单位有明确的权力划分、合理的职能配置、规范的运行机制、网络化的沟通渠道以及制度化的责任机制。在我国现行政治制度框架下，建构好的乡村治理的结构，需要处理好乡镇的党政关系、条块关系和乡政村治这三重关系

1.以乡镇党委为核心的权力中枢系统

在现行的乡政治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心，这是坚持“党的核心领导”的必然要求和结果。乡镇单位是党的农村基层组织，是党领导农村的基本战斗堡垒。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度。作为乡镇领导“班子”的乡镇党委，是乡镇各重要部门的负责人员，包括乡镇党委书记、副书记，纪委书记，乡镇长，人武部长等重要成员，人数一般为7-11人。这些成员分工负责乡镇实际工作，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。

按照中共党章规定，乡镇党委一般由乡（镇）党代会直接选举产生，任期2-3年。“党代表”一般由乡镇各基层党组织选举产生，党委书记及其他主要候选人，一般由上级组织部门考察推荐。在一般情况下，这些候选人要通过党代会选举才能正式产生。在上级党委认为必要时，也可以直接任命乡镇党委的主要成员，以保证上级党委决策在本辖区的贯彻落实。

为强化党的农村基层组织建设，把农村基层党组织建设成团结带领群众建设有中国特色社会主义新农村的坚强战斗堡垒，中共中央在1999年3月制定和发布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，对乡镇党委组织设置、职责任务、干部队伍和领导班子建设等重大事项作出了更加明确的规定。按照这个《工作条例》，乡镇党委的主要职责包括六大方面：1）贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织和本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议。2）讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题。需由乡镇政权机关或集体经济组织决定的问题，由乡镇政权机关或集体经济组织依照法律或有关规定作出决定。3）领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自的章程充分行使职权。4）加强乡镇党委自身建设和以党支部为核心的村级组织建设。5）按照干部管理权限，负责对干部的教育、培养、选拔和监督工作。协助管理上级有关部门驻乡镇党委的干部。6）领导本乡镇的社会主义民主法制建设和精神文明建设，