徐勇：社会动员、自主参与与政治整合――中国基层民主60年

中国社会主义民主具有双层结构的特点：在国家政权组织层面主要实行“代表制”，即由各级人民代表行使管理国家和社会事务的权力；在与人民日常生活直接相关的基层领域实行直接民主制，由人民直接参与基层公共事务的管理。[1]基层民主是人民群众直接参与经济、政治和社会管理的一种民主制度和形式。经过60年的历程，中国已形成由广大人民群众直接参与的基层民主体系，中共十七大报告将基层群众自治制度作为中国特色社会主义的四项政治制度之一。而在这60年里，基层民主的发展有什么特点，其基本经验是什么，发展方向又如何？本文试图对此作一探讨。

一、1949－1978：动员式民主与政治整合

近代以来，中国经历着由传统农业社会向现代工业社会的转变。在这一历史转变中，政治社会面临着双重任务：一是在一个城乡分割、上下阻隔的分散社会里，进行最广泛的社会动员和社会组织，形成整体政治力量；二是对出现的新的社会分化和社会差别的社会进行政治整合，建构新的政治一体化体系。在中国，民主在实现这一双重任务中扮演着重要角色，同时也形成中国基层民主进程的前提与特点。

民主是一个外来的名词，也是具有现代性的名词。在中国，民主与革命和政党联系在一起，即通过民主主义革命推翻专制统治，建立民主国家。在这一过程中，现代性的革命政党发挥着关键作用。政党是社会中的少数先进分子组成的组织。近代以来出现的中国国民党和中国共产党都是以民主为自己的旗帜的。因此有了旧民主主义革命和新民主主义革命之说。国民党及其前身之所以后来未能保持其革命领导权，进而成为新民主主义革命的对象，在相当程度上是国民党始终只是一个悬浮在上层的政党组织，而没有将自己的组织及其影响力延伸到占全国人口85%以上的农村人口中去，进行广泛的政治动员。毛泽东曾经说过：“中国反帝反封建的资产阶级民主革命，正规地说起来，是从孙中山先生开始的”[2]作为资产阶级民主革命标志的辛亥革命推翻了专制王朝，具有伟大转折意义，但其作用主要在于上层政治统治的变动，而未能伴随社会革命。其原因就在于“占全国人口百分之九十以上的工农劳动群众还没有动员起来”[3]。辛亥革命时期，中国产业工人人数很少且与农村有千丝万缕的联系，农民占中国人口绝大多数，是国民革命的主力。毛泽东强调：“国民革命需要一个大的农村变动，辛亥革命没有这个变动，所以失败了。”[4]

中国共产党得以取代国民党成为革命的领导者，并取得新民主主义革命的胜利，一个重要原因就是“政党下乡”，将政党的力量延伸到广大且处于最底层的农村社会，进行最广泛的政治动员。[5]政治动员是现代政党为了实现其目标将更多的社会力量集聚在自己的旗帜下的政治行动，其路径是自上而下或由外向内。美国政治学家亨廷顿通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员，认为“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织，为成功计，它又必须把传统的农村组织起来”[6]中国共产党之所以能够将广大农民动员到自己的旗帜下，成为革命的主力，主要有两个方面，一是通过暴力革命的方式使农民能够获得极度渴望的土地，以改善民生问题；[7]二是建立农民政权，让农民通过政治参与来维护自己的利益，以解决民主问题。民生和民主可以说是中国共产党政治动员的两大法宝。正如著名的《没有共产党就没有新中国》的歌词中所说的“他改善了人民的生活”、“他实行了民主好处多”。民主是中国共产党进行政治动员并实现政治整合的两大重要内容之一。

正是在以上背景下，1949年建立的中华人民共和国是以工人和农民为主体的人民民主政权，长期历史以来为专制政治所压迫的人民成为新型国家的主人。民主的最基本含义是人民主权。[8]中华人民共和国的一切权力属于人民。这是中国基层民主得以发展的制度起点。

中华人民共和国建立后，民主革命的遗产不仅赋予了人民以国家主人的法律地位，为基层民主的发展奠定了基本的制度基础，而且使基层民主的发展过程也延续了革命时期政治动员的因素，从而表现为制度化严重不足而动员性相当过剩的特点。

中华人民共和国成立后，继续推进民主革命，发动人民群众，以巩固全国性的新生政权。在农村，发动农民进行土地改革，将基层政权建设与反封建剥削结合起来，将实现“耕者有其田”与“当家作主”结合起来；在工厂，党发动工人进行厂矿企业的民主化改革，吸收工人参加工厂管理，建立工厂管理委员会和职工代表会议，从而建立起对工矿企业的领导权；在城市，党在居民区建立了由市民参与的群众性自治组织――居民委员会；此外，在城乡基层普遍建立区、乡（村）人民代表会议制度，定期召开人民代表大会。基层民主的发展由此起步。

社会主义改造完成并基本建立社会主义制度之后，急风暴雨式的变动基本结束，社会进入到制度化时期，基层民主的发展进入到新的阶段，这就是制度化阶段。毛泽东对社会主义民主发展的总体战略目标作了设想，提出要：“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[9]依靠和支持人民群众当家作主，是实现这一目标的重要保障。

目标的实现取决于路径的选择。社会主义政治制度为实现人民当家作主提供了基本条件，但实现程度和形式则取决于具体体制。社会主义改造完成以后，中国建立了高度集中统一的计划经济体制，社会高度同一。但是，在这一体制下不可能由每个人执掌管理权力，社会又出现了同一体内的新分化，即社会成员分为管理者和被管理者；由此出现新的矛盾，即人民内部矛盾。这种矛盾主要表现为管理者与被管理者之间的矛盾。毛泽东认为：“所有制问题基本解决以后，最重要的问题是管理问题。”[10]提出要扩大基层民主，用民主的方法去处理人民内部矛盾，使得人民群众可以广泛地、直接地参与基层的政治、经济和社会生活的管理；用民主监督来克服官僚主义的作风，保障党和政府工作人员不脱离群众。对于企业管理来说，要“采取集中领导和群众运动相结合，工人群众、领导干部和技术人员三结合，干部参加劳动，工人参加管理等。”[11]而在民主方法方面，毛泽东肯定了在“反右运动”中出现的“大鸣、大放、大辩论、大字报”的形式，认为这是群众的创造，是对过去民主传统的一个很大的发展。[12]1958年，毛泽东在有名的《工作方法六十条（草案）》中提出，“今后一个相当长的时期内每年都要用鸣放整改的方法”解决“不断革命”的问题。[13]

邓小平在1950年代也非常重视发展基层民主，提出“在群众方面，要扩大各方面的民主。”“工矿企业的管理方面，要扩大民主。”“农村办合作社，也要扩大民主，实行民主办社。”“在学校，也要扩大民主生活。”[14]但是，邓小平不赞成那种大规模“闹事”的“大民主”，而提倡在宪法和法律制度范围内解决问题，通过各种方式反映群众意见的“小民主”。他说：“我们是不赞成搞大民主的。大民主是可以避免的，这就要有小民主。如果没有小民主，那就一定要来大民主。”[15]很显然，在社会主义基本制度建立不久，中国共产党领导人就注意到通过发展基层民主，化解新分化带来的新矛盾，实现新的政治整合。

在这一思想指导下，基层民主在实践中得到一定发展，特别是在基层经济民主方面探索了一些实践形式。在农村人民公社的管理中，结合实践经验制定了《农村人民公社工作条例》，要求民主办社、民主兴社。在工矿企业，总结创造了以“两参一改三结合”[16]为主要内容的“鞍钢经验”，以此支持广大工人和农民群众积极参与基层经济管理。

但是，基层民主的实践探索时间不长，就受到严重挫折。基层民主的实践探索是在1960年代初开始的。这种探索试图在体制内让人民群众参与基层管理，以调适管理者与被管理者、干部与群众的矛盾，从而发挥其积极性主动性和创造性，是一种有领导有秩序开展的“小民主”。1960年代初先后制定的“人民公社管理60条”、“高等教育60条”、“工业70条”等条例都反映了这一思想。但在这之后，党的主要领导人毛泽东对当时的国内矛盾作了不恰当的估计，将干部与群众的矛盾这一人民内部矛盾上升为尖锐对立的阶级矛盾，认为干部已成为欺在人民头上的“老爷”。这种大矛盾已不可能通过体制内的“小民主”的方式加以克服，从而主张自上而下的广泛发动群众，以革命的方式加以解决，由此达到全新的政治整合。“文化大革命”因此兴起。

“文化大革命”被视之为冲破既有秩序的“大民主”。其主要表现为广大人民群众被动员起来，运用“大鸣、大放、大字报、大辩论”等方式，“踢开党委闹革命”，与所谓“走资本主义道路当权派”作斗争，通过斗争重新建立无产阶级的领导。“文化大革命”释放了一般群众在原有体制规范中不曾有的政治热情，使他们得以“主人”的身份直接参与政治活动。正因为如此，“文化大革命”至今还被人视之为广泛参与的“大民主”，是人类历史上所谓前所未有的民主实践活动。

“文化大革命”及其前身“四清运动”等，从广大人民群众直接参与政治生活的角度看，具有“民主”的某些特质。如果要将其分类的话，可以视之为“动员式民主”。所谓动员式民主，是指由在少数人发动下，通过启发和强化政治主体意识，激发一般民众参与政治生活的民主形式。其目标是改变既有的政治秩序，其方式是群众运动，其手段是赋予群众以主人地位。显然，动员式民主与革命时期的遗产密切相关。但是，革命时期的动员民主改变的是整个政治统治秩序。而在中华人民共和国建立以后，自上而下的动员式民主很容易伤害到人民民主国家自身，最终违背人民群众的根本利益和愿望，无法实现有效的政治整合，与民主的基本精神也是相背离的。

其一，民主制度下的人民主权地位需要相应的体制加以实现，即建立民主体制。中华人民共和国建立后的相当长时间，国家的经济政治权力资源高度集中的管理体制。在这一体制下，一般民众参与政治与社会的管理的体制性空间不大（这也是毛泽东后来认为“小民主”不解决问题的重要原因），干部与群众之间有一定矛盾。这种矛盾的根源是体制性的。“文化大革命”的斗争目标是“走资本主义道路的当权派”，只是“打倒”了领导人，而没有改变由“公社制”、“单位制”为基础的集权体制。相反，“文化大革命”时期的权力更加集中，特别是党的最高领导人凌驾于党的集体之上。由此就形成了新的悖论：一般群众具有国家政治生活的主人意识，都可以指点江山，讨论国家大事，但在与自己切身利益密切相关的日常生活中，却仍然是依从者，只是的依从的对象有所不同而已。“主人”意识因此在日常生活中不断被消解。如工人、农民、学生为为获得生活资源而不得不求助于领导人。这种被视之为“走后门”、“走路子”、“拉关系”的现象连毛泽东本人在“文化大革命”也不得不认可。[17]人民的主体意识在集权体制下的日常生活所消解。

其二，群众运动很容易造成社会失序。从毛泽东本人意愿看，他试图通过“文化大革命”发动群众全面公开揭露所谓“阴暗面”，重建国家和秩序。但他很快意识，旧有的秩序破坏容易，新的秩序建立却难。其重要原因就是群众动员中的民众都成了新“主人”，都希望作为无产阶级革命者执掌权力。而任何权力都不可能由所有人都具体行使。由此在向所谓“走资本主义道路当权派夺权”的斗争中，很快陷入各种“革命派别”之间的斗争。这一斗争的激烈程度大大超出与“走资派”的斗争，使国家和社会陷入无序状态，人们生活在政治动乱状态，最后不得不通过军队干预加以平息。毛泽东也不得不将“打倒一切”和“全面内战”视之为“文化大革命”的缺点之一。[18]

其三，民主属于上层建筑的政治范畴，最终是为发展经济和改善民生服务的。“文化大革命”由于破坏了基本秩序，正常的经济社会发展受到严重影响。除了极少数人获得某种政治好处以外，大量群众并没有从政治运动获得什么，反而失去了更多，如工人长期未增加工资；农民长期未增加收入，甚至连温饱也无法满足；学生无可上，老师无学可教。他们参与政治生活的热情呈递减趋势，缺乏持久的动力，出现了“运动疲劳”。

其四，民主的另一结果是对自主理性的公民社会的塑造。“文化大革命”激发了群众的政治热情，但它建立的只是一个“群众社会”而不是公民社会。群众运动实际上是运动群众，群众的政治行为不是基于个人的理性思考，而是来自高高在上的“最高指示”；不是基于个人利益和个人利益有机整合出来的公共利益，