刘玉照 田青：新制度是如何落实的？――作为制度变迁新机制的“通变”

提要：改革开放30年，中国社会制度发生了翻天覆地的变化，在这个过程中，比较常见的现象是，一项“自下而上”经过“变通”机制被创造出来的新的制度安排，或者直接由中央或某级地方政府进行的制度创新，往往要经过一系列大规模的改革或改制运动“自上而下”推广下去之后，才能最终由“文本”变为“现实”。本文通过对笔者在过去10年中所观察的“改革”运动中3个案例的讨论分析，利用“通变”这一概念，分“形式绩效”和“实质绩效”的达成两个阶段，详细探讨这一现象中所蕴含的制度变迁的具体机制和过程。

关键词：制度变迁;通变;形式绩效;实质绩效

*本文是国家社科基金重大招标课题《新时期社会协调机制建设》(05的阶段性成果，本研究同时受到上海市高校人文社会科学重点研究基地基金资助。本文的初稿曾先后在台湾政治大学选举研究中心主办的“中国大陆城市基层治理”研讨会(2007年11月)和中山大学公共管理与社会协调发展创新研究基地主办的第五届组织社会学实证研究工作坊“城乡基层政府与社会组织研究”(2008年7月)上宣读，并先后在北京大学深圳研究生院(2008年10月)和香港科技大学社会科学部(2008年11月)进行公开演讲。感谢斯坦福大学周雪光教授、北京大学刘世定教授、台湾政治大学汤京平教授、香港科技大学吴晓刚教授、孙秀林博士、中山大学的张永宏博士和其他与会学者的评议和修改建议。文中仍存在的问题则完全由作者负责。

改革开放30年，中国社会制度发生了翻天覆地的变化。关于中国社会制度变迁的过程和机制，一直是国内外学术界讨论的热点话题，也是学术界在总结“中国模式”时面临的难点之一。在过去的研究中，人们曾经讨论过一个新的社会制度是如何沿着“自下而上”的路径，通过“变通”的机制被创造出来(制度与结构变迁研究课题组，1997)，但是对于一个新的制度如何沿着“自上而下”的路径被逐步落实，却没有进行很好的讨论。

在过去的30年中，我们经常看到的现象是，一项“自下而上”经过“变通”机制被创造出来的新制度，或者直接由中央或某级地方政府进行的制度创新，往往要经过一系列大规模的改革或改制运动“自上而下”推广下去，具有强制、逐级检查、形式主义等特征。而学者们对此也诟病很多，认为政府搞的这些运动都是形式主义，没有实效。但是，我们往往忽略的一个事实是：在一次次大规模的改革或改制运动后，经过几个月、几年的“消化”过程，甚至再重复两到三次这样的运动之后，一个新的制度便会在不知不觉中被全部或者部分地落实了。①「当然，也有大量的制度被有意或无意地忽视或悬置，最后变成一纸空文。本文探讨的是那些被全部或部分落实的新的制度安排“落实”的过程和机制，对于为什么有些新的制度安排被忽视或悬置，本文将暂不讨论」

对于这种制度变迁过程中所呈现出来的新机制，本文称之为“通变”，本文拟通过笔者在过去10年中所观察过的改革运动中的3个案例来呈现这一机制发挥作用的具体过程。

一、“变通”与“通变”及其“合法性”机制

1997年，由刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组最早提出“变通”概念的时候，“变通”所示既是一种制度运作的方式，也是一种制度变迁的方式(制度与结构变迁研究课题组，1997)。后来孙立平、郭于华、应星等人对“变通”概念的进一步使用，很大程度上都是延续了“变通”作为一种制度运作方式的含义(孙立平、郭于华，2000;应星，2001)，即在制度实施中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排。“变通”后的制度与原制度保持着形式上的一致;这种形式上的一致，有时包含明确的操作性内容，有时则仅采用和原制度相同的话语系统，并受与这套话语相联系的意识形态等因素的约束(制度与结构变迁研究课题组，1997)。

对于作为制度变迁方式的“变通”，既有研究更多地强调的是一种“自下而上”的制度创新过程，是一种新的非正式的制度安排，通过实际绩效的取得而获得合法性，最后变为新的正式制度，即“变通”的基本特征是在实施中自行改变某些制度安排，形成准正式制度;这种准正式制度，通过“正式化程度的提升”和“变通的扩散”两个环节，最终实现正式制度的变迁(制度与结构变迁研究课题组，1997)。也就是说，在这里，如果我们把制度的实际变迁过程称为“变”，而把制度合法性的获得称为“通”，那么，这种制度变迁实际上就是一个“先变后通”的过程。

本文所要关注的现象是一个已经获得上级政府的认可，合法性已经确立，或者说已经“通”的新的制度安排是如何被逐步落实的?经过“变通”获得合法性的新的制度安排，往往还要经历一个大规模的推广和实施过程之后，最终才能被整个社会所接受，才能变为一个真正有效的制度安排，或者说变为真正的社会事实。从制度变迁的角度来讲，这个过程与前一阶段的制度变迁过程是不一样的，前者是在没有明确目标的情况下“，摸着石头过河”，经过不断的试错，最后形成一种新的制度安排，并通过实际绩效来获得合法性。而对于后一过程来讲，制度变迁的方向和目标已经基本确定，关键是如何适应不同地区的具体情况，进一步细化制度安排的具体内容，并通过不断的结构调整，最终把制度由“条文”变为“现实”。如果我们把前者称为“变通”，在某种意义上表明制度变迁的过程是“先变后通”的话，那么本文提出“通变”的概念则为了进一步凸现后一过程中的“先通后变”特征。

因为我们行政体制独特的运作特征，当一项新的制度安排被“自上而下”强制实施时，作为下级的地方政府，形式上是不能拒绝的;并且由于我们大部分的“改革”都是以运动的形式来实施的，因此作为下级的地方政府必须在指定的时间内把制度落实好。当然，由于各个地区差异很大，一项制度的落实往往需要比较长的时间，并且需要在某种程度上对制度本身进行修正。所以，在运动中的这种“落实”往往是形式的，仅仅实现了“形式绩效”。但是，一种新的制度安排一旦付诸实施，往往是不可能回头的。因此，虽然这种落实仅仅是“形式”上的，但是，除了其中的一部分被有意或无意地遗忘掉、或者忽视掉之外，大部分最终还是要实现“实质绩效”的。

对于本文关注的这个现象，美国组织社会学的新制度主义做过大量的研究，比如帕梅拉。托尔波特和林恩。朱克(Tolbert Zucker，1983)

关于美国公务员制度改革的研究，劳伦。B.埃德尔曼(Edelman，1990)关于非工会雇员正式申诉程序建立的研究，弗兰克。杜宾、约翰。R.萨顿等(Dobbinet al .，1993)关于企业内部晋升制度建立的研究，德克。M.索恩关于公司中财务总裁的兴起的研究(Zorn，2004)，周雪光(Zhou，1993)关于专业许可证制度建立的研究等。他们关注的核心问题都是一项新的组织形式或制度安排是如何被社会广泛接受的。他们强调的是在这个过程中法律环境改变所产生的影响以及“合法化”机制的作用。虽然这些研究都在不同程度上强调了强制、模仿和社会期待三种合法化机制的作用，但是由于美国“弱势”的联邦政府执行力很弱，“管理组织做法的公共政策几乎不采取直接命令的形式”(Dobbin et al .，1993)，因此严格意义的“强制”机制并不明显;也正因此，几乎所有的研究都把组织层面相关正式制度安排的出现作为新制度得以落实的标志，并进一步探讨是哪些因素影响了这些组织是否建立这项制度安排。

在中国改革开放过程中，新制度的实施在某种程度上也带有美国新制度主义学者所揭示的特征。虽然中国的改革是在中央集权的政治体制下进行的，但是对于绝大部分改革来讲，中央政府一般很少采取“一刀切”的强制命令的方式，而往往是只提供“政策性”的引导，让地方政府结合本地实际情况贯彻实施。与美国社会不同的是，中国的改革往往不是由企业和组织自己来选择和决定的，而是在地方政府发起的一轮轮改制“运动”中完成的。从这个意义上讲，虽然地方政府拥有发动改制“运动”的某种程度的“自主性”，可以选择在什么时候，或是否发动某种“改制”运动，但是作为制度接受者的更下一级政府或企业，他们几乎没有太多的选择自由，因为新的制度安排往往就是要在一个相对短的时间内由中央或某一级地方政府“强制”推行下去。当然，由于运动式“强制”的影响，大部分改革的结果，在组织层面可能很容易就建立了相关的正式安排，但是这种安排往往是形式上的，是一种“形式绩效”，距离一个制度真正的实施还有比较远的距离。本文的目的就是通过深入的个案研究来进一步探讨一个制度的“形式绩效”是如何达成的?实现了“形式绩效”的制度安排又是如何进一步被“落实”的?

与新制度主义的研究不同，本文重点关注的不是影响制度实施的要素，而是制度实施的过程。也就是说，本文研究的重点不是发现合法化机制是否发挥作用，也不是合法化机制通过哪些要素来发挥作用，而是探讨在中国独特的体制运作背景下，合法化机制是如何发挥作用的?从制度变迁的角度来看，它发挥作用的过程会呈现出什么样的特征?

本文将首先对3个案例做一个简单的介绍，然后分为“形式绩效”的达成与“形式绩效”向“实质绩效”转化两个阶段来看作为制度变迁方式的“通变”到底是如何发挥作用的。

二、案例介绍

本文的3个案例是笔者从1997年开始，在先后开展的3项研究中陆续收集和整理的。其中，清黄镇乡镇企业改制的案例的调查从1997年7月开始，至2000年10月结束，先后进行了6次田野调查，收集相关村居、企业案例30余个，进行深度访谈70余人次。淀村村委会选举的案例的调查于2000年4月间展开，也先后进行了6次田野工作，对100多人做了深度访谈。在以上两个调查结束之后，笔者与调查对象一直保持比较密切的联系，通过电话调查，追踪相关案例的后续进展。2003年笔者之一带领学生全程参与了上海市2个居委会的直选，2004年对3个居委会的直选和直选后的运行进行了调查，2006年又全程参与了4个居委会的直选过程，先后访谈居民和社区积极分子、居委会干部50余人次。下面我们首先交待一下几个案例的基本情况。

(一)“轰轰烈烈”的乡镇企业改制

清黄镇的乡镇企业改制从1995年成立村居集团开始。1996年5月，该镇所属的天桥区党委书记带领该镇村居书记和企业领导共80多人，去诸城学习企业改制的经验，回来后，进行了“抓六带三十”①「即从当时的企业中选择了36家企业进行试点，其中6家为重点改制企业」的试点，1997年7月份，区党委提出了“大干七八九，企改攻坚战”的口号，轰轰烈烈的改制运动全面展开(参见中共清黄镇委员会、清黄镇人民政府，1997a )。

1997年7月1日，清黄镇召开全镇党员大会，进行企业改制总动员，企业改制成为全镇的中心工作。从区、镇、办、村到企业都成立企业改制领导小组。全镇上下停休一切周末和节假日，主管领导实行每日一碰头，每周一调度，负责干部到所承包单位直接上班。当时的口号是改制的形式可以多种多样，但不改是不行的。经过3个月的大会战，改制工作“基本完成”。据当时总结报告称：清黄镇时有镇、村居企业614家，截至1997年9月底，共有557家企业进行了不同形式的改制(中共清黄镇委员会、清黄镇人民政府，1997b ，1997c )。

1998年，镇直属的BY集团开始运作，全面接管所有镇(处)属企业及镇属经营性资产，经营镇属房产、地产，并对镇政府实行资产经营总承包，对所有下属企业实行“二次产改”，完成“卖(送)瓤租壳”①「“卖瓤租壳”，指把机器设备和原材料等卖给企业或改制后的企业领导人，把土地和厂房实行出租：“送瓤租壳”则是把设备和原材料等直接送给企业或者企业领导人」企业97家，对150余家企业进行了股份制、股份合作制和私营企业变更登记和注册，对下属10余家集团公司进行了“集团公司改股”的尝试，取得了较好的效果，各项配套改革日趋完善(中共清黄镇委员会、清黄镇人民政府，1998a ，1998b ，1998c )。

(二)近乎惨烈的村委会选举

河北省白洋淀淀村的选举②「该村的选举是河北省保定市推行全市范围内村委会直选的一个个案，由于在这次调查中，我们重点关注了村级层面的资料，对于全镇和全市直选的推行情况并不是很了解，