韩博天：中国异乎常规的政策制定过程: 不确定情况下的反复试验

对于西方主流思维定式彻底觉醒

我们正处于一个对主流经济理论充满怀疑的时期，许多人质疑以市场为基础的政治经济学是否只是用来蒙蔽人们意识形态的产物。这些理论把无止境的商业贪婪和财富聚敛合法化，同时却将社会成本和经济风险随意转嫁给社会。许多过去享有霸主地位的经济思维定式现在纷纷瓦解，比如金融市场中备受称赞的信息效率理论。在国家出台庞大的拯救经济计划以及将众多金融公司收为国有的背景下，以往占据主导地位的/"市场化加私有化/"的范式 (marketization-cum-privatization paradigm)（以下简称/"市私/"范式）甚至也正迅速丧失其可信性。

/"市私/"这一范式的解体标志着社会科学的一个重大分水岭，这种思维定式不但曾经限定了政治经济学对经济和福利政策的争论，而且也束缚了东欧和中国过去几十年对社会主义国家转型的讨论。鉴于经济政策制定的许多西方模式日趋式微，我们有必要放下过去那些常规的解释说明，重新思考常规以外应对经济变迁的方式，比如从中国的发展经验中汲取经验教训。

本期《近代中国》特刊收录了几位重要学者的研究成果：樊纲和胡永泰(Fan Gang and Wing Thye Woo)关于制度重建的战略，王绍光(Wang Shaoguang)关于政策学习模式，以及黄宗智(Philip Huang)关于实现社会公平的迫切挑战，这些研究成果为我们开辟了理解中国的新途径。

我将在文中就这三篇文章所含的前提条件、研究方法以及对相关政策领域的引导作用进行提炼并提出批评，指出有关改革决策的综览式模型(synoptic models)的缺陷，强调用注重过程、开放式的政治经济学研究方法取而代之。我认为，过去几十年里，中国在制定经济政策方面之所以显示出强大的适应能力，关键在于把广泛的政策试验和设定长期政策重心(policy prioritization)这两个方面以非同寻常的方式加以结合。这一做法是在层级分明的权威体制的阴影下实施的，可以简称为/"有远见的反复试验/"。

鉴于目前中国和全球都迫切关注社会公正、社会参与及社会稳定等问题，我将把一些源自欧洲大陆的理念注入关于修订社会契约的讨论中，这些理念主要建立于秩序自由主义(ordoliberalism)对社会问题的思考之上。虽然近几十年来该理论被主流的自由市场主义弃置一边，但正是凭借它才造就了欧洲福利国家。

通过对上述问题的讨论我将在本文结尾提出我的主张，即在应对政策制定过程的不确定性上，中国提供了一个全面而有益的范例，西方社会学家和政治家可以从它在经济体制和政策改革方面与众不同的试验性做法中得到借鉴。与此同时，我建议为了推进社会参与和社会的长期稳定，中国的社会学家应该把他们的注意力从/"市私/"范式转移到那些被搁浅的社会理论和政策议题上来，这些理论和议题有助于构建一个更加人道的社会，达成一个牢固的社会契约，以应对21世纪的挑战。

综览式模型在中国改革进程中的局限性

我们该如何认识并构建中国改革过程的模型？樊纲和胡永泰对中国经济转型中/"改革政策排序/"方法的批评无疑是有道理的。但大多数/"排序模型/"(sequencing models)都是以前社会主义国家转型早期为背景制定的（樊和胡所引证的文章都出自 90年代早期或80年代），当时对基本制度设计的争论正尘嚣甚上。从一开始就有人质疑各种/"最优排序/"模型对政策制定者行为的引导作用和实用性，因为政策制定者必须在一个变化莫测的环境中通过决议并常常只能退而求其次。[1]

更为重要的是，樊和胡所提出的/"平行推进/"的方法(/"Parallel Partial Progression/")似乎跟排序模型有着同样的根子上的弱点。樊和胡假定，政府在以/"优化并统一政策及制度改革/"这一总体目标下，能够/"使不同机构的改革相互协调一致。/"他们把政府视为一个超级协调者，希望政府能够调和高度复杂的改革一揽子方案，但这种笼统的看法无法为建立一个解释性、甚至是一个规范行为的模型提供坚固的事实基础。正如伯雷布鲁克(Braybrooke)和林德布洛姆(Lindblom) (1963: 第3章) 指出的那样，政策制定过程中所运用的总览式的、纯理论的推理演绎方式是站不住脚的，因为它们首先假定研究者掌握了全部可供选择的政策，其次，他们假定政策制定的终极目标是明确并毫不动摇的。然而，恰恰是在一个持续变化的政治经济背景下，在最不可预测和最苛刻的政策制定过程中，才能发现政策或制度改革的各种备选方案（Rodrik, 2007）。在政策制定者和社会学家对改革的/"终极目标/"（100%/"总体/"和/"必要/"的改革）都还不明确的情况下，我们又何从获知樊和胡所说的/"局部改革/" （占总体改革的20%）的内容呢？/" 政治经济从/"状态1/" 转型到一个可以明确定义或令人满意的/"状态2/"，这种潜在性假设是有问题的，因为这种假设带有目的论甚至是意识形态的偏见: 现在大多数经济学家不正是以不可信的/"市私/"范式为标准，对中国的转型状况进行评估的吗？我们如何得知这种范式现在是否可行并被未来的中国社会所接受呢？出于上述原因，这一转型的范式已经遭到严重批评(Carothers, 2002)，在政治学研究中也不再被广泛应用。

林德布洛姆（Lindblom）就政策研究提出一个中心观点, 这个观点在近几十年来凭借广泛的实证研究获得支持。他认为政策总是/"在不断地被制定并修定/"。政策制定是一个逐步接近人们所期望实现目标的过程，在这个过程中，人们经过反思不停修正自己的目标/"(Lindblom, 1959: 86, 88)。在探讨不确定情况下的政策选项时，樊和胡倾向于轻描淡写其内在的模糊性和不连贯性。 他们在文章的最后一段提到，如果强化整个改革一揽子方案的内在统一性，就可以使研究变得更科学一些。按照林德布洛姆的观点，这是/"科学地/"误解了政策制定过程，忽视了改革议程错综复杂的一面。制度改革和政策改革往往交织在一起, 体现了社会问题/"乱成一团/" (Rittel and Webber, 1973; Ritchey, 2007)，在这种状况下，政策干预的可行性和后果极难预料，加上部分决策者态度暧昧、优柔寡断、争吵不修，干预和互动过程中突发状况，各种无法预见的反馈信息，以及不可预期的内、外部的发展或冲击，这些都可能在很短的时间内迅速改变整个政策制定条件。

中国具体的改革试验很少具有整体配套改革的特征，而更多地是被描述为一种分期分批的改革过程，这种做法的好处不在于统一性而在于开放性，意料之外的、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。这种综览式和渐进式政策制定过程之间的冲突在城市国企改革中表现得尤为明显。中国的政治决策者早在80年代中期就意识到国企综合配套改革(/"comprehensive complementary reform/")对于重建城市国民经济的必要性。为了同时解决企业、行政和社会保障等一系列相互牵连的问题，他们进行了许多试点改革。尽管这些综合配套改革试点的范围很有限，但仍在改革一开始就受到阻碍，由此可见，/"统一配套/"的城市国企改革有多么复杂、昂贵和风险重重。

整个90年代，我们发现国企在试验/"综合配套改革/"的同时，国企债务却在不断增长，因此很多人认为这些试验都是失败的。尽管如此，这些试验还是有助于政策制定者了解制度上、社会上和财政上最根本的迫切要求，发现国企改革的成本和风险结构，同时尝试解决问题的不同做法。大范围的反复试验有效地丰富和改变了从基层到中央的政策制定者和行政管理人员在制定经济政策方面的知识和技能。同时，大量增长的私营和跨国经济行为也对长期的政策学习起到了极大的帮助作用，这些经济行为减轻了直接进行国企改革对公共领域造成的压力，从而为政策制定者提供了不断调整适应新形势的有利环境。中国大规模综合配套改革中政策调整的真正突破是在1992/93年（引入市场经济改革），1997/98年（国企改革和金融业改革）以及2001/2年（外贸和投资自由化），这几次大规模的改革决策都是在外部的压力下（苏联解体、亚洲金融危机和加入世贸组织）由政府最高层推动的，然而，从长期局部政策试验中获得的经验才应该是这些重大决策得以出台的基础。

总而言之，中国的政策制定者很早就明白，统一配套改革是解决国企改革中行政和社保问题的最佳途径，但他们当时不能，现在仍然无法就国企改制后期的措施、目标、和议程达成统一认识，因为对他们来说，彻底私有化既不是他们想要的也不是他们所能接受的。除了终极目标之外，当年政策制定者对如何进行改革也没有把握。他们不知道什么样的政策能解决国企最紧迫的的问题，同时又不丧失对国企的控制。与勃烈日涅夫统治下的苏联不同，中国没有因经济改革陷入僵局而裹足不前，中国的政策制定者依然进行着不连贯，但却有益的局部改革。最后，在外部事件的驱使下，他们抓住了改革的关键机遇。借助之前的政策试验，中国的决策者有足够的信心决定哪些改革行得通，哪些该避免，他们有财力推行积极的财政政策，为国企改革的受损者提供一次性补偿。简而言之，中国政治经济改革所面临的挑战和转变幅度就像在既不知海水深浅也不明风向的/"大海上重造一艘船/"（参见Elster, Offe and Preuss, 1998）。政策制定所处的环境总在不断变化并难以预测，任何尝试设计综合改革一揽子方案的行为都要受制于这些因素，研究者对这一点必须有足够的认识。

中国制定政策的过程: 反复试验，不断学习，持续调整

为了灵活应对外界的不确定性，政治行为主体必须不断尝试各种方法、步骤和组织机构，以适应具体环境，从而找出与可行性成本相符的适用政策。正如丹尼.罗德里克(Dani Rodrik) 所指出的那样，/"理清政策制定过程/"是政府在发展经济时发挥主导作用的关键。成功的政策制定过程是/"找出政策活动会带来变化的领域。/" 由于所采用的政策类型必须倚赖国家的特殊环境，这大大限制了经济转型标准方案的普遍适用性 (Rodrik, 2007: 100, 104-5, 117)。政策制定过程应该理解为一个开放的、深入调查研究的过程，在这个过程还中还应该积极主动揭示意外发现的事物，这样才最有益于解决问题。

本刊中王绍光的文章就展示了这种政策制定过程对于解决农村医疗问题的重要性。他恰当地指出/"中国政治体制的活力在于其不相信由来已久的/"放之四海而皆准/"的实用主义原则。/" 他在文章中回顾了农村医疗建设的特殊政策制定过程、制定者行为模式及各种方案的历史演变，解释了它们在中国背景下形成和被认可的原因。王绍光的文章提供了有力证据，证明自下而上注入政策的方式在中国政策制定过程中的重要性。从毛泽东时代到现阶段，这种开放式的政策试验一直都推动着政策制定过程。正是依靠这种惊人的历史延续性，来自基层的认识和反复试验在潜移默化中影响了国家农村医疗政策的制定过程并使其合法化。

分散形成不同的政策选项为中国政策创新提供了重要的宝贵资源，这在上层机构臃肿、中央集权的前苏联国家中从未实现过。中国之所以与苏联模式有明显不同，主要是因为中国共产党独特的革命传统，比如/"由点到面/"(from point to surface)的政策制定方法，或者/"因地制宜/" (in accordance with local conditions) 的政策执行方式，这些都是中国共产党取得革命胜利的关键手段，在经济改革和开放时期这些方法也发挥了重要作用(Heilmann, 2008a)。

研究政策学习最大的问题是这个过程基本上是无法观察到的。研究人员推断，随着时间推移，政策制定者社群(policy community)改变讨论的话题、转变政策制定的内容、认知和标准，这些行为发生就表明政策学习正在进行中。但这种观察办法主要靠事后分析判断。通过对一些以试点、示范点、特区或试行条例为形式的政策试验进行观察，我们却可以从/"正在进行的政策制定过程/"中找出推进适应能力和学习能力的机制。政策学习属于一种事后认知范畴，它无法告诉我们是什么使得中国政策制定者较之其他国家更愿意接受基层形成的政策选项，