李凡：中国民主发展的党内民主途径

党内民主是最近一段时间以来讨论的比较多的民主发展路径。中国共产党的十六大报告和四中全会《决定》明确阐述：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”“以发展党内民主带动人民民主”。在十七大的决议中，也重复提出发展党内民主尤其是党内基层民主的意见，并有计划将这个党内民主付诸实现和扩大。

从字面意思出发，我们可以将党内民主理解为一种在政党内部进行的民主实践。从制度的角度，党内民主意味着政党自身的组织和活动，都按照民主的原则和规章制度进行。而若从政党组成者――政党的成员去理解党内民主，党内民主则可以被解释成为“一个党的全体成员在有关本党的一切问题上有最终决策的权利”。[1]这就意味着党内民主是与党内权力的分配，尤其是纵向的分配联系在一起的。因为在民主制度下，在关系到一个政党的各种问题上，党员作为政党的组成部分应当拥有发言权和实质的投票权，并能够在具体问题上对政党的领导人进行制约。只有这样，才能避免政党内部专制的出现，跳出所谓的“寡头统治铁律”。[2]从这个意义上推导，政党内部的民主可以防止寡头和专制产生。尤其对于一个国家的执政党而言，党内的决策往往就是政府的政策，党内民主往往通过政府政策拓展到社会民主的空间。因此，对于中国共产党来说，党内民主对于国家民主的整体实现显得尤为重要。

但是所有的问题并不能只靠一句话、一个口号就可以得以实行。中国共产党领导层和党的核心机构的态度是问题的中心。而从现实的角度看，影响上层态度的重点在于他们对这种改革的潜在收益和对其地位所构成的潜在威胁的衡量。因此，问题的关键在于，中国共产党如何看待党内民主改革后可能形成的新的权力格局？这种潜在的权力和利益格局是否在中国共产党所认为的接受范围之内？

现实地分析，对于中国共产党来说，党内民主可以带来的潜在收益可以包括：统治合法性的加强、内部力量整合的强化，以及在前两者基础上所达到的执政效率和执政能力的提高。而另一方面，党内民主直接涉及到党内权力分配问题。体制内的分权对于执政党来说，并不会使之产生很强的危机感。但在社会利益多元化的趋势下，体制内的分权很可能与其它外部条件接合，并促进体制外的分权。党内民主所有可能带来的这一政治后果与列宁主义政党要求垄断国家权力的特点显然是矛盾的。但是另一方面，在社会民主的压力下，集权式的政党显然已经不再能够给予政治体系足够的活力。处于问题中心的中国共产党面临一种两难的选择：党内民主步伐迈得过快，容易引起内部的反弹和外部的混乱；而步子太小，往往又会陷入不作为的状态，无法跟上社会发展的需要。

对党内民主在整个中国的民主发展过程中所起的作用，我们尽量从实践的层面加以理解。

1、党内民主途径的诱因

客观地讲，党内民主被纳入政治体制改革的关键环节最初是缘于中国共产党人对文革权力过分集中的反思。在邓小平政体改革的纲领性文件――《党和国家领导制度的改革》中，他说，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。[3]在这个讲话中，邓小平的体制内放权思想的重要一方面就是党内权力的下放。而在之后的二十几年的时间里，党内民主逐步被明确纳入到中国共产党的执政理念之中。这种由反思到执政理念的过渡反映了党内民主在中国政治体制改革中地位的逐步提高。

党内民主始于中国共产党的自身政策调整。但是对一个执政党来说，能够将党内民主这种方式的变革纳入政策中心，一个基础性的条件就是这种改革抑或是“口号”本身是可能有利于其执政地位和执政能力提高的。如果说20世纪80年代党内民主的任务主要是通过恢复党内民主作风，达到解放思想、拨乱反正，从而启动和推进改革开放的战略；那么90年代以来党内民主发展就是在此基础上，党组织不断应对社会发展，特别是建立社会主义市场经济所提出来的问题，通过规范和创新党内制度，推动党组织自身转型，从而更好地实现履行领导与执政的职责的目的。[4]从这个角度讲，现阶段，党内民主的大力倡导对于中国共产党来说具有以下几个关键性的含义。

(1)对中国社会愈来愈大的民主呼声的一种响应和表示

这是党内民主成为中国共产党政策重中之重的一个基础性原因。作为执政党，中国共产党清醒地观察到中国社会自改革开放以来所发生的变化。作为一种体制外压力，社会民主的发展首先使得中国共产党面临改革的要求，不然在社会民主发展的时候，党仍然采用专制主义的态度，不但会使党员离心离德，而且也会使共产党遭到社会公众的唾弃，从而面临政治合法性危机的问题。因此，党必须要在自身民主改革的问题上加以响应。一个维持极权主义的政党，不仅党员会不满意，而且在社会上会遭到反对。[5]

合法性涉及到执政党统治的权威性和公众对这种权威的认同。[6]换句话说，一个政权要获得并维持统治的合法性除了要在公众面前树立自己的权威之外，还必须让民众对他的权威产生认同感。对统治合法性的考虑对执政党的政治行为带来一种无形的约束和压力，促使其在政策上和宣传口号上做出调整。目前，经济增长和社会的发展所产生的深远影响使得执政党必须适应这种变化做出调整，这已经是中国政权政治合法性的源泉。[7]

最近几年来，中共官员出的问题越来越多，在公众面前的威信也越来越低。在这些问题中，腐败问题、干群矛盾加剧等问题严重影响到中国共产党在民众中的权威。而腐败问题产生的一个根源就在于党内集权、党内生活不民主和缺乏监督所造成的。“党内民主”恰恰能够作为一种制度性的安排对党内集权和缺乏监督的现象进行制约，并修复由于腐败所造成的紧张的党群关系，树立社会主义政党的合法性和权威性。

在面对社会强大的政治压力的时候，共产党必须加以改革只是问题的一个方面，而另外一方面，就是共产党必须要找到一个安全的方式进行这个改革。相对于体制外的放权和社会民主的发展，体制内放权和民主具有更为安全的特质，因为体制内的放权始终会在执政党可控制的范围之内，相对来说可以进退自如。所以“党内民主”也因此成为共产党一个合理的推动民主的选择途径，但是这是一个被动的选择。

(2)对自身统治的政治合法性的拓展和稳定

中国社会以及国际上民主的大趋势促使中国共产党党员们，尤其是普通党员在价值观和政策上向“民主”靠拢。对于一个政党来说，要谋得党内成员的支持，使自己的党能够实行高度的动员，就必须使自己的统治和社会的价值观相契合。同时由于在国际的大视野中，国家和国家的政权还面临着一个其它国家的认可问题，这也是其统治合法性的一个重要组成部分。而正如我们上面所指出的，中国国内已然具有了民主的需求，而国际上的其它国家，尤其是西方国家也更乐意见到一个向民主靠近的中国。因此，正如法国学者让-夸克所言“在寻求国内的合法性和国际认可时，中国必须在信仰和实践上靠近民主的现代性”。[8]

从执政党的内部来看，党内要求实行民主的呼吁越来越高。这种要求实际上也来自于对于党内自由的呼吁。中国共产党是一个高度中央集权的政党。各级党的书记对党员意见和党的政策拥有绝对的权力，中央对全党拥有绝对的权力。这是一个列宁主义式的政党的主要特征。这种特征符合战争年代的需要，也符合计划经济的需要，但是绝对不符合市场经济尤其是现代化权力分散的需要。在市场经济之后，党内的集权主义已经遇到了许多的困难。中央也适当地实行了一些分权的政策，给了地方党组织一定的权力。实际上在这样的情况下，党内要求自由，包括党员要求扩大自由和下级党组织更大权力的要求已经给了党的中央机构很大的压力。具体的说，这种要求包括继续进行扩大自由和分权的改革、党员和下级党组织有一定的自由表达意志和行动的权力。这样，就从党的内部，提出了党本身的合法性的问题：党的领导机构要尊重基层党员的意见，而不是我行我素。党内的这种变化对一个执政党来说是至关重要的。

(3)对党内力量整合和平衡的考虑

党内力量的有效整合对一个政党的内部稳定是至关重要的。随着社会的发展，政党内部也会产生不同的、新的利益需求和意识观念。这种新的呼声对政党内部旧有的力量均衡构成新的冲击。为重新达到均衡的状态，政党必须要对其内部新的呼声做出响应。而对于中国共产党来说，“党内民主”就是对其内部改革派呼声的一种响应。客观地讲，改革开放为中国政治带来的除了体制上的逐步开放，还包括政府干部观念上的突破和解放。改革开放二十多年的时间足够培养一批新的具有改革思维和民主意识的官员。他们工作在基层，深切体会到基层党组织所处的困境以及产生这种困境的体制性原因。在他们其中，一些意识开放的、有社会和政治责任感的官员往往具有强烈的改革意识。这一点可以从中国地方政府的民主创新中得到启示。对于中国地方政府的创新来说，具有创新思维的党和政府领导人往往是改革的直接发起者和推动者。而诸多的地方政府创新可以突破重围，成为政治体制改革的示范。

从更深层次意义上讲，中国改革开放三十多年以来，社会利益分化已成为一个不争的事实。在这个过程中，党内利益也不可避免地出现了分化。数以千万计的共产党员分布于不同的社会利益阶层，社会的资本家也可以入党，这意味着要保持党的稳定和团结，必须要重视党内不同利益层的声音，整合党内不同力量。这同时意味着必须要对党内的权力进行重新分配。但是权力分配，尤其是权力的下放对旧有的利益阶层构成了直接的触动。这个时候“党内民主”的出现尽管很难说对缓和不同利益层间的矛盾有直接的效用，但至少为不同利益的表达提供了一种制度和意识形态上的空间。这对于不同利益间的整合同样是有帮助的。

在了解了党内民主出现的诱因之后，我们接下来的问题就是要深入理解党内民主与中国民主发展之间的路径关系。对于此，我们将首先看一下中国主流学者对这个问题的看法。

2、学者对党内民主作为民主实现路径的看法

大体来讲，对于党内民主与中国民主之间的关系，国内主流学者是持高度肯定态度的。他们总的观点都认定了党内民主作为一种体制内资源是中国实现民主的现实的、理想的途径。他们认为相对于其它路径，党内民主是推动并实现中国民主的最佳选择。

中央党校的教授王贵秀曾以“政改突破口：发展党内民主”为标题写文章说：“把发展党内民主，改革和完善党内的领导体制作为政治体制改革的突破口，……相对而言，这应该是最佳选择。” [9]他从诸多选择的比较中看出，把发展党内民主，改革和完善党内领导体制作为政治体制改革的突破口，最符合实质性和联动性、风险较小、相对独立性这三个原则，是最为有利的民主实现路径。” 而中央党校的另一位教授许耀桐在其文章《党内民主论》中认为：在党内缺乏民主和社会也缺乏人民民主的情况下，首先在党内实行民主，通过党内民主推动人民民主的发展，实行党内民主和人民民主的互动，是一条切实可行之路。因为政党组织和党员经过了专门有素的训练，在党内先开展民主建设，比直截了当地在社会开展人民民主，容易避免风险和失误。[10]胡伟在其文章《党内民主与政治发展： 开发中国民主化的体制内资源》中则认为：中国在民主化道路上应选择先精英后大众、先共产党内后共产党外的体制内渐进发展路线， “如果共产党能够实现较大程度的党内民主， 鉴于它在我国政治生活中的特殊地位， 必将牵一发而动全身， 带动整个中国民主政治的发展”。[11]

以上三位学者尽管出发点不同，但总体观点是认为党内民主相对于其它民主实现路径要更为科学和符合中国实际。但是在总体观点一致的前提下，中国主流学者对于党内民主实现的路径选择是有着不同看法的。

关于党内民主实现的路径方式问题，第一种看法是走一条自上而下的精英民主的道路。这种观点的主要代表是胡伟。在其文章《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》中直接阐述了他的自上而下的党内民主的道路。他认为党内民主应自上而下与自下而上相结合， 但要以自上而下为主， 从中央做起。他从一个精英政治的角度来解释这个问题，他认为党的高层精英化程度高，人数少，民主改革易开展，并容易掌控和规避风险。