张泰苏：中国人在行政纠纷中为何偏好信访？

近些年，中国民众在解决行政纠纷时往往会选择信访，而不进行诉讼。对此现象，学术界主要有两种解释：一种认为“信访现象”根本就是民众理性选择的结果，行政诉讼问题过多，效果不如信访。另一种则认为清代的法律文化与1978 年以前的新中国历史使当代中国人具有“厌讼”或“信人治不信法治”的历史传统，或叫“路径依赖”。本文认为这两种解释都与现存的证据存在很大出入：首先，信访的效果比诉讼差得多，很少会解决信访者的问题。其次，传统中国社会――尤其在清代和民国――并不很厌讼。在此基础上，本文提出一种新的解释可能：中国民众不选择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生和排斥。不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式，而现代的行政诉讼制度因为不允许调解，也许显得过于生硬、冲突性过强，因而使访民产生排斥心理。

关键词：信访行政诉讼纠纷解决法治文化历史传统

一、提出问题

20 世纪90 年代末，湖南省某县发生了一系列广受关注的行政纠纷(Bernstein ， 2003 ： 5) 。1998 年曾发生要求对农民减负的群众集会；而1999 年的集会人数更多，并引发了严重的伤亡事件。事后村民给长沙的信访办公室提交了联名信，接着到北京继续上访。值得一提的是，村民们完全没有利用行政诉讼制度。不久后，政府处理了伤亡事件和相关责任人。至于集体行动的初衷――行政管理费的减负，则没有得到解决。

该事件有其特殊之处：多数信访并没有如此规模，也没有发生类似的严重后果(Bernstein ， 2003 ： 5) ，但在某些方面，这次信访与近些年(1996 年到2004 年) 的信访活动有很多共性。首先，信访者并未将行政纠纷付诸诉讼，而是使用了相对缺少规范性的信访体制。对于美国、英国和法国的律师而言，一般的行政纠纷往往会在法庭(或类似于法庭的特别行政审理机构) 上解决；而在中国，行政诉讼制度在建立后的第18年依然少有人问津。可是问题在于，使用了信访方式后往往效果不佳。上述事件就是一例。

中国的信访体制建于20 世纪50 年代。根据国务院条例，各级政府部门均须设置对公众开放的信访办公室，以接受来信或接待来访。理论上，信访办公室可接受任何与社会生活相关的请求(《国务院信访条例(1996) 》：第8 条) 。但近年来，民间信访逐渐集中在两大类问题：一类是涉诉信访，即对法院决定做出申诉的信访；另一类是行政纠纷信访，即直接针对下级政府部门的信访。虽然多数行政信访也可以通过诉讼解决，却只有很少数人会这样做。本文试图寻找这个现象(“信访现象”) 背后的原因。

现有的解释有两种：一种认为“信访现象”是民众理性选择的结果。由于行政诉讼问题过多，效果不如信访(如：谷桂林，2002 ；应星，2004 ；Pils ， 2005 ；Minzner ， 2006 ；O’Brien &Li ， 2004) 。另一种则认为清代的法律文化及1978 年以前的新中国历史，使当代中国人具有“厌讼”或“信人治不信法治”的历史传统，或是对于上访的“路径依赖”(李文玲，2006 ；于慎鸿，2006 ； 张清，2005 ； 于建嵘，2004 ，2005 ； 左卫民、何永军，2005 ；Minzner ，2006 ；Thireau & Hua ， 2003) 。当然，这两种解释彼此并不矛盾。有些学者就两者都支持(Minzner ，2006) 。

本文则认为这两种解释都值得商榷。首先，“诉讼无效论”与事实并不相符。实际上，比较起信访，诉讼提供的成功率要更高，也拥有更透明的程序和更可预测的结果。同时，没有证据显示民众在诉讼或信访的成功率方面信息有误，或是对法院存在负面的偏见。更不应像某些美国学者认为的民众偏好信访是出于对政治参与的渴望(Minzner ，2006 ；Cai ，2004 ：427、431 ；Luehrmann ，2003) 。事实显示，绝大多数信访者最重视的乃是实际问题的解决。

至于“厌讼论”，则与史实存在很大出入。以清代为例，民众用来解决行政纠纷的官方途径多为诉讼，而非类似信访的行政机制。而1949年建国后到1978 年这段时期，虽然没有正式的行政诉讼体制，但几十年时间也不大可能形成对信访制度的强烈依赖。

鉴于现存两种解释的不足，本文提出一种新的解释可能：中国民众不选择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生和排斥。换句话说，他们并非排斥在行政纠纷中使用诉讼，而仅仅是排斥某种诉讼。拿现代行政诉讼与民事诉讼或清代的衙门诉讼对比，会发现前者与后两者之间的主要区别在于前者不允许法庭调解，而使用率也明显偏低。那么，不允许调节与使用率偏低之间，是否存在因果关系？ 或许，不论古今，中国民众都偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式：审理者应该以一个仁爱的“父母官”形象出现，以尽量平和的方式解决问题，而不是作一个只判定输赢、无感情色彩的仲裁者。这种价值取向在清代尤为明显，即使在当代，也似乎尚未完全消失。在行政纠纷中，民众很可能因为对手是政府官员而更不希望失去法庭调解的可能性。于是，现代的行政诉讼制度就显得过于生硬、冲突性过强。相比之下，信访程序的模糊反而让人易于接受，即使它效率偏低。

相对于简单的“厌讼论”，这种解释不仅更贴近史实，也具有更深的理论含义。虽然史学界对中国传统社会中的诉讼行为已有多年研究，西方法学界却有些研究者一直固执地认为中国古代没有“法”或起码没有“法治”。提姆・卢斯科拉曾经指出，这种固执很可能源于对“法”与“法治”的特殊感情依赖：在某种潜意识里，多数西方学者依然持有一些“西方中心论”，并认为“法”是最能体现西方文化独特性的事物。因此，他们不愿意承认其他文化能产生“法”，也不肯正视其他社会中的诉讼行为(Ruskola ，2002) 。本文可视为对这种偏见的挑战：中国社会文化的独特性并不在于它“有没有诉讼”或“有没有法”，而在于它有什么样的诉讼体制、什么样的法律。只有在摒弃了“西方中心”式的偏见后，我们才能正视问题的根本所在。

由于现存的第一手资料中缺少对信访者的大范围问卷调查和访谈，本文尚无法直接证明它所提出的所有命题。现存的证据只足以反驳“诉讼无效论”和“厌讼论”，但尚不足以完全证明之后的立论。只能说，本文的新解释更符合我们手中的证据，也与史学和法学两界对中国社会文化的考察有不少共鸣。即使这样，它依然只是为未来研究提示出一个可能更合理的方向，而不能视为最后的盖棺论定。除理论上的创新之外，它对现存资料的整理也比之前的著作更加系统和全面。

另外还需要强调：由于中国各地的地方差异(尤其是城市与农村的差异) ，作者并不认为本文的结论适用于所有地方。本文尽量使用全国性的数据和资料，分析和论证也只是在全国层面上进行。落实到地方，它的各种结论就最多只是“估算”。所幸，因为中国拥有统一政权的历史颇为久远，在“全国层面”上讨论问题也许并不那么荒谬。

本文的主体共分四部分。首先描述信访和行政诉讼这两种体制，并估算它们被使用的频率。现存的著作没有充分描绘出两者在使用频率上的巨大差别，而本文试图弥补这个缺陷；接下来讨论并反驳所谓的“诉讼无效论”，试图证明诉讼比信访更有效；下一部分反驳“厌讼论”和各种版本的“路径依赖”理论；而后提出新的解释可能，但也指出一些现阶段尚无法解决的遗留问题；结尾处有简短的总结。

二、信访和行政诉讼体制概述

国务院曾在2005 年对1996 年版的信访条例稍作修改。各级地方政府都有权颁布自己更详细的条例，但大框架一直由国务院定制(《国务院信访条例(1996) 》第一条；《国务院信访条例(2005) 》第一条) 。根据规定，各级政府部门均有义务建立信访办公室，允许“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”(《国务院信访条例(1996) 》第二条；《国务院信访条例(2005) 》第二条) 。如一美国学者所言，这一制度在政府与民众之间建立了一个“执政链接”，有助于维护政府的政治合理性(Minzner ，2006 ：120) 。

这种体制现已延伸到政府的各个角落，各级信访机构每年接受约1000 万件信访(《中国法律年鉴(2002) 》：884 - 表8 ；Minzner ，2006) 。理论上，信访办公室几乎可以受理任何问题。1996 年版的条例上把这些归为四种：“对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求”“， 检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为”“， 控告侵害自己合法权益的行为”，或“ 其他信访事项”(《国务院信访条例(1996) 》第八条) 。 由于前两项均明确针对政府的行政失职，有些美国学者称信访制度为“一种以行政手段落实的行政监督机制”(Palmer ，2006) 。即便如此，表述相对模糊的后两项依然为非行政纠纷性的信访行为提供了空间。在1996 年之后，信访案件就逐渐集中在涉诉信访(由诉讼结果引发的信访) 和行政纠纷信访(由行政纠纷引发的信访，不一定涉诉) 两大类上。有关信访的数据虽然有限，精准度有时也值得怀疑(Minzner ，2006) ，但这两类信访的重要性却非常明显。例如，2003 年的信访有大约40 %涉诉(《中国法律年鉴(2002) 》：884 - 表8 ；Minzner ，2006 ；王永前，2003 ；彭吉祥，2006) 。前后几年的数据也大致如此。但涉诉信访与行政纠纷信访之间并没有太多重叠：简单地说，全国每年有400 - 500 万件涉诉信访，却只有10 万左右的行政诉讼(《中国法律年鉴(2005) 》：1066) 。无论如何，行政纠纷引起的涉诉信访都只可能是涉诉信访总量的一点零头。某些县提交的详细信访纪录也与这一结论吻合(彭吉祥，2006) 。

另一方面，行政纠纷信访却占了信访总量的很大一部分：1996 年时，已有报告称“针对执政廉洁与干部作风的不满占了信访总量的30 %”(Luehrmann ，2003) 。而近年来，更有证据显示这一数字已增长不少。一项对来京信访者的问卷调查显示，有87 %的信访者称自己的不满与政府的腐败或失职相关(于建嵘，2004) 。即使是用30 %的老数字，考虑到“关于执政廉洁与干部工作方式的不满”只是一种行政纠纷而已，也会得出每年的行政纠纷信访应该有400 - 400 万件的结论。考虑到每年的行政诉讼只有10 万左右，这些行政纠纷信访中的绝大多数是没有经过诉讼的。

一旦在信访办公室提交了申诉，信访者就基本无法影响办公室如何处理他的申诉。信访条例要求办公室在90 天内做出答复，但没有设置程序、判断标准或透明度上的具体要求(《国务院信访条例(1996) 》：第三十一条、第三十二条) 。虽然要求答复落实在书面上，具体写什么却没有规定(《国务院信访条例(1996) 》：第三十三条) 。这些程序上的模糊之处使进一步的“信访上诉”(在更高级别的信访办公室申诉下级办公室的决定) 非常困难。当然，高层信访办公室本身的处理过程一样模糊。

这些程序上的问题使信访体制明显有别于绝大多数现代法律诉讼系统。更何况，信访办公室的决定与司法判决无论是在道德内涵、强制性还是社会认同程度上都有显著区别。正如一名美国学者所述，信访体制是“非法律”的，代表“人治”而非“法治”(Minzner ，2006) 。然而，它的使用率却要远远高于行政诉讼系统。

全国人民代表大会于1989 年4 月4 日颁布了中国的行政诉讼法，从而在建国后首次为“民告官”提供了正式的诉讼途径。在此之前的10 年，行政纠纷一般通过信访体制解决(Finder ，1989) 。与信访不同的是，行政诉讼有非常具体的程序和判定标准。这些会在后面详细讨论。行政诉讼法在正式颁布前经历过数次修改。早期的草稿曾试图限制可被诉讼的行政行为的数量(Finder ，1989) ，但这些限制在最终定稿前已放宽了不少。正式颁布的诉讼法第十一条允许民众在八种情况出现时控告政府：第一，