戴长征：以人为本的公共行政及其在中国的实践

【摘要】中国政府提出以人为本的施政理念，反映了现代社会公共行政的本质属性，是对政府价值的伸张和倡扬。以人为本的公共行政有着极其丰富的内涵和多重价值向度，值得人们深入挖掘。在现实的公共行政实践中，中国政府贯彻以人为本的施政理念并取得了巨大的成就。以人为本的施政理念作为指导公共行政实践的核心价值，将对公共行政的理论和实践发生深远影响。

【关键词】以人为本；公共行政；政府价值；施政理念

什么样的政府才是好政府，建设什么样的政府是政治学和行政学无论如何都回避不了、又是迄今为止没有得到完满解决的问题。作为一种综合政治学、行政学、伦理学、政治经济学等多学科知识而提出来的“善治”理论，以及作为公共行政的经验总结和理论反思重大成果的“新公共管理”(New Public Management)理论代表了对什么才是好政府、建设什么样的政府问题进行探索的最新成果，是一股蓬勃的国际思潮，因此理所当然得到了国内学界的普遍呼应。但是，如何在对上述理论和思潮包含的基本内容和基本观点进行研究和借鉴的基础上，立足于本国实际、对之进行本土化的语境转换和内涵重塑，国内学界的工作尚显不足。但令人振奋的是，自从中国共产党十六大以来，执政党和中国政府一直在大力倡导一种全新的施政理念，即“以人为本”。本文认为，“以人为本”的施政理念是对马克思主义关于人的本质和人的发展学说的继承和发展；是在总结建国以来，特别是改革开放以来中国政府管理政治、经济、社会和文化事务的理论与实践基础上提出来的；是对我国政府管理理论与实践的自觉的理论反思；是对以往政府管理理念的超越；是对我国公共行政本质的揭示，其理论和现实意义是巨大和深远的。“以人为本”的施政理念是价值论、认识论和方法论的统一，其中蕴藏着丰富的内涵，是一种巨大的理论资源，无论对于公共行政实践者还是研究者都具有极大的指导意义。尤其，对于公共行政学界来说，如何对这一理论资源加以深刻理解和精确阐释，如何以这一理论为基点，构筑本土化的公共行政理论，是值得深入探索的，本文尝试对以人为本的公共行政进行初步讨论。

以人为本的公共行政是对政府价值的复归

当代社会政治思潮在政府问题上的鲜明特点是对政府进行的否定性和批判性的反思，这种反思导源于以下两种原因：一是极权国家在国际国内范围内造成的政治和人权灾难；二是在二战后兴起的福利国家的失败。这种批判性反思的结果是自由主义政治学和经济学在世界范围内的重新崛起。自由主义对政府强制和干预的批判及对市场和社会自发性的讴歌，使得政府处于被审判的不利地位，一时间仿佛社会上一切痛苦和不幸都是源于政府的存在。

然而，笼统地批判政府是没有意义的，因为政府存在的价值并非虚无。政府的产生和作用是人类历史发展进程的结果，并深深植根于人类的生活需要之中。问题在于，长期以来人们观察到的事实是，政府在很大程度上背离了自身产生和存在的目的--为了人，为了人的生存和发展的需要。政府对自身价值和目的的背离使得政府好象是外在于人、外在于社会，并且凌驾于人和社会之上的某种东西。这恰恰也是政府遭到批判的原因所在。那么，政府有没有途径可以回归它产生之初的目的和价值呢？有没有途径可以将政府自身的价值和人的价值统一起来呢？ 答案是肯定的。这个根本途径就是政府必须重新回到人，以人为根本出发点，关注人、尊重人、满足人，也就是中国政府强调的“以人为本”。以人为本--中国政府提出的这一施政理念在最本质的意义上回答了政府存在的价值问题。它启发人们，一个政府由于关注人、关注人本身的价值、关注人的生存和全面发展的需要，从而有可能将自身的价值与人的价值统一起来，在为人和属人的基础上充分体现政府自身的价值。

从柏拉图、亚里士多德、到卢梭、霍布斯以至马克思，尽管他们对于政府的产生与性质的论述有根本差别，但是在政府是为人而产生，为人而存在这点上是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径。柏拉图认为，人们之所以建立城邦是因为一个人不能靠自己达到自足，人们的需要是多方面的，城邦就是一个分工合作，通工易事以满足人们多方面需要的团体：“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”〔1〕亚里士多德指出，城邦是一个“至高而广阔的社会团体”，“在这种社会团体内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们可以这样说：城邦的成长出于人类生活的发展，而其实际的存在却是为了'优良的生活'”。〔2〕卢梭认为，政府在本质上是一种公意，由人们各自让渡一部分权利所订立的契约，因而在本质上政府是为人民所拥有、为人的目的服务的。也因此，政府的价值就体现为一种人的价值，政府不可能在人的价值之外找到自身价值，政府至多不过是人民主权的一种体现形式。卢梭声称，人们之所以要建立国家，就是要“寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来保卫和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相结合的人只不过是在服从他本人，并且仍然像以往一样自由。”〔3〕与卢梭一样，霍布斯从相反的方向证明了政府产生和存在的价值。他把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”〔4〕与上述思想家不同的是，马克思曾经对历史上存在的政府进行过激烈而尖锐的批判，但是人们不应忘记的是，马克思不是笼统地批判政府本身，而是对政府的产生和发展进行了历史的划分，从而使他发现了两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府。公有制度下的政府是政府和人民的价值高度同一的政府，由于这种同一性的存在，在这个同一性的内部包含的因素甚至有可能最终扬弃它的外在形式--政府自身，实现人与人的本质的完全同一，也就是达到马克思所说的“自由人的自由联合体”的共产主义社会。〔5〕而马克思之所以对历史上存在的政府进行深刻的揭露和批判，也恰恰是因为那些政府从根本上背离了历史和人民的需要，是与人的价值相分裂的。但是，即使在马克思对历史上存在过的一切政府进行深刻揭露和批判的同时，他也没有忘记政府的产生是整个文明时代的开端，使得人类能够组织起来从大自然那里争取初步自由，为人类的彻底解放创造了最初的条件，从而历史地看是人类的一大进步，因此从根本上是符合人类总体发展的需要的。

更为重要的是，马克思对两种不同制度下政府的区分使我们在方法论上获得了巨大的启发，那就是：作为人的需要而产生的政府本身的价值是外在的，是人赋予的，从而证明，政府本身不是目的，而是手段，只是人类满足自我需要、达成自身目的的手段。这一认识使我们可以对在政府价值问题上的两个极端进行反思，一个极端是对政府的崇拜，另一个极端是对政府的否定。而这两个极端的共同点就是以目的论来看待政府，将作为手段的政府看成了目的，仿佛政府的价值可以超越于人的价值而独立存在。因此，作为第一个极端的对政府的崇拜，崇拜的不是人赋予政府的价值，而是虚幻的、并不存在的政府价值本身；而作为第二个极端的对政府的否定，也不过是否定了不存在的东西。离开了历史和人的需要来理解政府的价值，我们不仅得不到任何东西，反而会在政府价值问题上陷入极端的僵化和困惑。也因此，笼统地说政府的善与恶、不加分析地崇拜和否定政府都是不可取的。这里有一个问题必须澄清，或许有人要问，既然政府本身不是目的，而只是工具和手段，那么如何理解历史上的政府价值与人的价值相分裂、相背离的现象呢？这样的政府价值从何而来呢？ 这个问题的答案仍然需要从历史和人那里寻找，这是因为历史上政府和人的价值的背离和分裂，只不过是人和人之间的价值分裂的反映，是由于历史进程将人分为少部分有产者和有权者与大多数无产者和无权者，而那少部分有产者和有权者占有了政府这种形式和手段，从而将自己的价值通过政府的形式凌驾于大多数人的价值之上，进而发生了政府价值与人--大多数的人--的价值的分裂和背离。应该看到，政府价值与人的价值，即社会上少部分人的价值与大多数人的价值、作为阶段的历史的价值和作为整体的历史的价值相分裂、相背离的情形在世界范围内、从总体上看正在改观。这是因为生产力的发达、生产方式的改变、人们经济状况的改善、自由民主思想的传播、人的自主意识的增强、宪政民主制度的确立迫使政府不得不更加重视人的需要、人的价值，从而重新为自己的存在定位，将政府与人的价值更为密切地结合起来，从而为自己提供更为稳定的合法性基础。因此，人们看到，在世界范围内，政府改革的浪潮一浪高过一浪，表达人的各方面需要的政府改革理念层出不穷，公共政策更加贴近人的需要，公共行政的策略和技术也更显示出人性取向的灵活和多变。其中，前面所提到的治理理论和新公共管理理论所包含的主要方面都是建立在对人以及人的需要的重新认定和尊重的基础上的。

中国政府提出“以人为本”的施政理念，一方面是对世界范围内兴起的政府重新发现人的价值、关注人的价值，进而为政府改革和公共行政重新定位，确立新的价值目标的思潮的呼应，又不是对这些国家所倡导的观点的重复，而是要从根本上将人作为中心和本原确立为政府改革和公共行政的核心价值。中国特色的社会主义性质，也使得中国政府更能够从根本上确立全体人民的价值和尊严，创造条件满足人的需要、维护人的权利、使人得到更加全面的发展，从而使政府存在的目的在满足人民物质、精神生活的需要中得到充分体现，实现政府和人的价值的同一，使政府价值得到复归。

以人为本是一种价值要求，也是一种文化取向，这种价值要求和文化取向要求在公共行政中围绕着人去制定法律、设计制度、进行决策、规范行为、从事活动，一切的法律、制度、决策、行为和活动都必须体现人的要求、人的权利和人的尊严，实现人的理想。离开了人这个根本或者与人的要求相背离，公共行政本身将失去意义。在公共行政中坚持从人自身出发去研究问题和处理问题，就是把人放在第一位，也就是以国家领导人提出的以“人民答应不答应，人民高兴不高兴、人民满意不满意”作为判断一切公共政策和行政行为的准绳，真正做到“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”。可见，以人为本的施政理念对于公共行政来说具有根本性、纲领性和指导性。人们常常谈论政府改革和公共行政的价值导向和目标模式问题，而“以人为本”就是对这个问题的根本回答。当今中国是一个经济高速发展，社会剧烈变革，文化冲突和整合加速进行的社会，公共行政面临的挑战是前所未有的。为了适应经济发展、社会变革、文化变迁、政治改革的要求，为了应对政府面临的挑战，公共行政从价值理念、到管理模式和行为方式都应该有一个彻底的转变，也就是人们常说的治理转型。而任何一种变革--治理形态的变革也不例外--都在一定的价值观指导下进行，都从一定的认识开始，“以人为本”恰恰适应了这个要求，必然成为指导政府改革和治理转型的基本理念。而要按照以人为本的价值要求，顺利实现治理转型，重要的是在如下方面做出努力：

1、以人为本，建设民主的公共行政。以人为本包含丰富的价值内容，而民主则是它的核心。民主意味着一切公共权力都来源于人民，一切公共政策都应该符合大多数人民的愿望，一切行政活动都以人民的根本利益为依归，一切公共行政的策略、方法和技术的设计都以满足人民需要为出发点。实现民主的公共行政，就是从政府主宰一切的管理模式中转变过来，确立一种新的、人民群众的权利在其中得到保障和实现的治理模式。在这样一种新治理模式中，群众将充分发挥他们的自主性和能动精神，将充分实现他们的知情权、参与权、监督权和评议权；群众扮演的不是被动的被统制、被管理角色，而是以社会主人姿态主动参与到国家事务、经济事务、社会事务和文化事务管理中来；群众是政府的合作者和伙伴，而不是消极的被管理对象。这样一种民主行政无疑在本质上体现了以人为本的施政理念。

2、以人为本，建设法治的公共行政。对于现代公共行政而言，民主和法治犹如车之两轮、鸟之两翼，不可偏废。法治和民主一样，对于人民来说有着根本性的价值，因为法治为人权提供了基本的保障。没有法治的保障，人民享有的各种权利将得不到保护，