张国栋 赵松子：国家治理的困境与路径选择

[摘要]本文以理论分析为基础，抽离出有关国家治理的内容，以中国现状为出发点，探讨当下国家治理的困境，并做出试探性回答。在全景式理论审视国家治理方式，国家治理所具有的治理成本较低，自由度高等特征；而随着科学技术发展，在共景式理论审视下，无论是对过往和现有的国家治理模式都提出了空前的挑战。

[关键词]：国家治理；全景式；共景式；国家治理路径

作者简介

张国栋，南开大学周恩来政府管理学院社会学系博士研究生

赵松子，南开大学外国语学院

一、引言

中国正处在全面深化改革“啃骨头”的关键期。经济转型、社会转型、政治转型、文化转型，国家治理理念的提出为中国社会转型指明了方向――建立现代化的国家治理体系，为党和政府带来了新的挑战。随着科技的发展与社会的文明程度不断提升，全景式理论描述下的国家运行环境在社会、经济、政治、文化正在或者业已经历巨大变化，有学者把当下的社会形态理论化为共景式社会。特别是在中国正在经历社会的整体转型过程，国家治理的环境正在发生转变。首先，负载传统价值观念的乡规民约在规范社会成员的行为上失效；其次由于主流的价值观建设仍在建设中，社会成员的自我监督能力由于外在价值规范的失效；再次，经历30多年的改革开放，社会上又弥散 “金钱至上”的观念，进一步腐蚀了社会主流价值观的自我监督功能；再其次，以往的国家治理过程中对于社会成员作为个体的关注不够；再其次，从国家治理单一主体到多主体，需要整个社会的共同的参与。社会在发展，科学技术在进步，全景式理论描述的社会构成已开始解体，共景式理论所描述的社会构成为国家治理提出了更高的要求。但我国在整体发展上是非均质化，所以在构建现代化的国家治理体系，既要重视国家主流价值观的塑造在国家治理过程的价值导向，又要根据具体国情民意，根据不同区域实际，构建多主体，以人为本的国家治理体系。

二、理论回顾与文献评述

（一）全景式理论

18世纪末英国功利主义伦理学家边沁(Jeremy Bentham) 提出一种规训的模式，全景式监狱(Panopticon)，又名环形监狱或称为敞视型监狱。[1]（P31）福柯（Michel Foucualt）在全景式监狱理论的基础上对权利与控制如何在社会中弥散做出了分析，其代表作品是《规训与惩罚》（Discipline and Punish）。[2]（P611-634）其结构具有建筑学和心理学的混合，它“不使用任何物质手段却能直接对个人发生作用”，从而造成“精神对精神的权力”，[3](P231)构成“现代监视社会”――“改造型管理社会”。[4](P66)福柯对权利和控制如何弥散在社会中的分析提出了“全景式监狱”，具有三个特点：（1）监督如影随形。（2）观察者无形且永在场。（3）监控的制度化。在场的观察者和常态化的监督，意向犯罪或有罪的越轨者对客体的敬畏逐渐成为道德的自我内化。监管成本大幅度降低依靠的是制度化的监督体系，“权力不再体现在某个人身上，而是体现在对于肉体、表面、光线、目光的某种统一分配上，体现在一种安排上，这种安排的内在机制能够产生制约每个人的关系”。[5](P226-227)边沁在构想囚室中的人彼此具有互相监督的责任，若一人越轨其他人也要受到惩戒，和中国的连坐制度有相似之处，是一个经济的权利模型。[6](P615)

全景式理论的当代发展则是波斯特的“超级全景式”理论，（superpanopticon，）齐格蒙特・鲍曼（Zygmunt Bauman）将之命名为“后全景”理论。[7](P16)波斯特从福柯那里出发，指出后现代语境中，信息存储依靠大型数据库，监视模式已发生了改变，对数据库的分析把公共与私人的领域弱化，从而达到对人的全面监控的目的，不分时间地点，通过技术手段对人实行监视与规训，即超级全景监狱。波斯特认为，超级全景监狱的监视和规训是一种超越，数据库和大数据时代的到来，其最重要的实现条件是“私人”行为被经济活动“公共”化，[8](p121)依靠强大数据库功能和发达的现代网络实行监控与规训。与之并行的方式还有具有公共行为的“社会保障卡、公交卡、加油卡等等，个人、家庭、单位必须办理且随时都要用，不断使用它们。被编码储存近数据库，网络的发达，数据库资料获取在经济、政治的干预下成为可能与必要”。[9](P127)结果是模糊了“私人”与“公共”界限，最后数据库强化了权力体系对人民的统治，权利被进一步强化。

（二）共景式理论

“共景式”理论见于中国人民大学新闻学院喻国明教授在提出，是中国学者对话世界的一种理论延伸，具有鲜明时代特色。首先，与“超级全景”理论的不同在于，“共景式”是一种围观结构，是众人对个体展开的凝视和控制，他们之间信息的分配已经比较对称（symmetry）了，管理者在信息资源控制方面的优势已经不复存在，试图通过信息的不对称来实现的社会管理遭遇到前所未有的危机。[10](P21)其次，个体的自我意识的提升，主动获取信息、分析、加工信息的能力与管理者已经不相上下，人们已经不再专注于管理者与媒体的声音，往往采用客观理性的分析与归纳，甚至是解构（deconstruction）与戏谑。[11]管理者和被管理无论在主体地位上还是在技术手段的掌握上都处在一个相当水平，共同在场的管理者与被管理者出现交锋，而管理者的数量少，往往又称为被围观的对象，被凝视和挑战。再其次，观众、受监督者的胜算往往较大，因其在数量上占据优势，管理者较少；道德上具有善良、同情、公正的优势；移动互联时代的各种传播途径形成了集合心理机制。[12]信息技术发展与获取途径的便捷性，使得每个个体在信息掌控与发布同权利机构处于一个平等的地位，有人称之为信息社会的平等主义（egalitarianism）。面对新的世界，旧有权利制度结构的消解和新的个人自由主义，必然会伴随着权利和政治格局的变化。[13](P621)

（三）国家治理的理论源起

治理(governance)从词源上解释为引导、控制和操纵，和统治(government)一词交替使用，使用在与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。现代的治理的涵义已经超出以上意义是在20世纪90年代以来,开始从政治学领域发散到社会经济多个领域。[14](P75-80)《我们的全球伙伴关系》1995年中指出治理的定义如下：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”具有四个特点：治理是一个过程；治理是协调；治理包括公有和私有部门；治理是持续的互动。”[15](P2-3)罗西瑙( J . N . Rosenau)，将治理定义为：是一种管理机制，没有正式授权，但可以发挥作用。 [16](P5-6)

国内学者认为“治理”是政治过程的重心转移，从统治(government) 走向治理(governance) ，从善政(good government)走向善治(good governance)。权利回归社会，更加注重个体平等享有各项权利的进程，简单的说善治就是一个还政于民的过程。 [17](P326)

“元治理”(meta-governance) 由鲍勃・杰索普(Bob Jessop)提出通过强调政府在治理过程中的地位来解决治理理论失灵问题，其实际是治理理论重视政府功能在社会公共管理的表现，社会组织和政府构成平等的相互依存的治理体系，重构了国家统治思想单一等级制，自上而下协调可能性，同时也采用“看不见的手”（invisible hand） 干预社会与经济。社会组织不同群体和政府之间的连续对话协商，不断信息交互以减少机会主义的发生，增进了治理体系中不同组织之间的互信，降低了冲突的可能性。[18](P136-140)

国家治理（National Governance）理论的形成是治理理论在国家层面的应用，进而形成了国家治理理论。国家治理的含义：（1）主体是政府，非政府组织与政府的互动中来影响国家权利运行；（2）国家治理的客体是国家权利的配置和使用；（3）国家治理通过多方参与和政府互动，最终影响政策实施效果；（4）国家治理的目的就是国家安全得以良性运行。总之对于由国家出发的治理，其最关键就是政府治理。[19](P26)在某种程度上，国家治理等同于政府治理，“治理是出自于政府的”。[20](P6-7)

（四）文献评述

在福柯的“全景式”理论中，国家治理的结构类似于建筑学意义的是国家治理层级制度，从中央到地方，从处在金字塔顶端的管理者到处于底层的管理者；而心理学意义上的国家治理则表现在制度规范的遵守、乡约民俗的同化，形成包括管理者在内的内化过程，构成社会的每一个人的自我监督。而在波斯特的“超级共景”理论则意识到了依靠数据库记录的“监控”的无处不在，网络化的社会对“被管理者”的监控相对于“全景式”理论有过之而不及且更加隐蔽。在喻国明的“共景式”理论则是新媒体的迅猛发展为背景，出现了“个体狂欢”的局面，包括了“管理者”与“被管理者”都成了互相透明的。科学技术的发展，私人活动被纳入到了公共的领域，作为国家治理的执行的管理者不能在隐蔽起来。从技术层面上看“全景式”理论滞后于技术发展对国家治理的影响，而“超级全景”理论则走上“技术至上”的道路，忽视了使用新技术的人们对信息使用的主动规避和社会伦理冲突，造成这种控制的失灵。“共景式”理论则忽视了治理过程中制度规范和乡约民俗等软环境的建构对调节社会“管理者”和“被管理者”之间矛盾的功能，以及在国家治理过程当中政府通过各种立法和再塑造主流价值观以实现国家治理的可能性。

国内学者关于国家治理的内涵主要集中在经济、政治、文化、制度层面的研究，代表性的论述有：张慧君等认为经济转型是一种制度的变迁，[21](P9-15+189)重点关注国家在经济转型的深度和广度上要构建“国家――市场――公民社会”三元并存的国家治理模式；[22](P19-23)学者唐皇凤、田广清、刘建军、褚建国、周平、沈开举、尹利民、宋林等提出中国的国家治理在政治上的内涵，主要集中在国家治理的制度建设和执政党与政府的内部治理；学者胡慧琳、付春还提出国家治理的文化内涵还体现在文化的价值认同与文化认同下的软治理模式；[23]杨艳、陈志强认为：国家治理的最终目标是和谐社会。