刘正强：重建信访政治――超越国家“访”务困境的一种思路

摘要：当前，中国信访总量与治理成本双双高企，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。国家治理所面临的“访”务困境同信访的政治变迁密切相关：1978年后，国家逐步弱化信访的政治动员功能，并确立了基于“维稳”原则的工具化治理策略，致使信访由社会治理的手段演化为被治理的对象，从而陷入利益收买与行政压制的尴尬两端。在社会转型与政治生态充满弹性的背景下，“去政治化”带来信访的政治“掏空”效应，而泛政治化、民粹主义等思潮可能乘虚而入，演化成为访民的心理支持系统，从而实现反向的政治动员并带来巨大社会风险。应当在回归信访制度的经典设计、恢复和创新群众观念的基础上，重建信访的政治属性，完善国家治理体系，依法规训信访行为，从而回到信访对社会的治理这一本义上来。

【关键词】信访政治重建民粹主义社会动员

一、信访治理的双重困境

信访制度是中国共产党的一种基础性执政资源，亦是党的群众路线原则在社会治理领域的体现和展开，其在不同的历史时期发挥了独特的社会作用。自20世纪90年代逐步形成的信访高峰，经过中央与地方十几年来的强力整治，尽管信访量不断攀升的势头得以遏制，但信访困局却并未得到根本缓解，迫使人们追问这套制度体系的合法性、有效性和可持续性。对信访制度之存废、臧否论争的一个核心问题是其对持续不降的信访洪峰的应对能力，即既有的制度框架和运作机制对信访的接纳和治理能力，这涉及对信访总量与治理成本的定义与理解。确定目前全国信访的总量有一定的难度，导致访量被高估与低估这两种情形的因素是并存的。①但一般认为，每年党政口（不含人大及法院、检察院、纪委等系统）的数字在1000万以上。信访治理的成本则更加模糊：由于信访构成的多样化，来信与来访、个体访与集体访、网络信访与线下信访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访、逐级访与越级访等在消耗信访资源方面迥然有异，难以判断总体的治理难度，更无法匡算经费投入；各地各部门为接访、截访乃至劫访，为化解所谓的“钉子案”、“骨头案”等耗用了大部分治理资源，但很难找到有效支撑的数据。因而，信访总量及治理成本这二者似乎都难以解释目前的信访状况。

信访总量与治理难度的双双高企，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。一般来说，在社会转型的背景下，国家控制能力下降、党和政府执政方式变迁、公民权利意识萌动等因素会助长社会矛盾与问题的释放，但同时国家却面临着治理手段的急剧萎缩特别是“专断权力”不断丧失的困境。②对此，许多学者提出了不少富有启发的洞见，并将研究的视野从单纯的社会治理溯及国家建构，从对制度建设的迷恋上升到对崇尚法治的某种反思。这些研究分析了信访量上升的结构性因素和背景，甚至开展了许多田野和个案调查，丰富了我们对信访现象的认知。但是，已有研究鲜有从社会思潮、社会情绪等角度入手进行研判和分析。在一个急速变迁的社会里，社会思潮与社会情绪往往成为社会稳定性的征候，包含了诸多重要信息，是我们研判形势的重要参照；而恰恰在信访治理困境的背后，却有着泛政治化尤其是民粹主义等社会思潮的隐秘背影。尽管社会变迁、利益调整、法律文化等因素对当前的信访状况有一定的解释力，但从信访政治变迁入手，分析信访治理与信访政治的关联，或许能使我们对这些问题产生更全面、清晰和深刻的认识。

二、信访政治“掏空”的多米诺效应

尽管一些学者认为中国古代也有类似的直诉或上控制度，现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置，但仅就其承载的独特政治功能来说，信访制度确实是当代中国独有的：它不但具有深厚的传统权威情结，也具备了现代民主意识的萌芽；不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民众政治参与的通道。“中央通过发挥意识形态话语的主导性作用，通过不断发动急风暴雨式的群众运动和大规模的社会政治动员，辅之以媒体大张旗鼓的积极引导和鼓动，有效地配置了动员性信访资源，造成了民众通过信访积极参与的情势。”③由于信访所具有的政治属性，新中国成立以来的政治变迁和社会转型必定在其身上投下了深深的印痕，信访从高度政治化到去政治化再到自发的民粹化就是这一变迁的缩影。理解信访政治可能是理解国家治理及其困境的一个枢纽。

（一）国家主导下信访的政治动员

信访制度在中国共产党执政资源体系中占据重要的位置。它一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计，以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”；另一方面又回应民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此中国共产党形成了“党―政―民”的社会治理结构，成功完成了对社会的整合。“可以说，信访制度在执政党与群众的互动中产生，也是执政党的现代价值取向和政治理念与民众的传统政治心理相耦合而出现的制度化产物。而制度的发展，即民众的参与和制度的机构化、专业化则是与执政党的鼓励和推动密切相关。历史传统的逻辑与现代国家的逻辑就在信访制度上体现出一种奇异的交汇效果，这正是其长久延续的生命力所在。”④这种国家主导下的动员型信访体制与新中国成立后此起彼伏的政治运动叠加在一起，构成了那个时代的政治生态。“社会动员取向认为，信访活动是群众政治参与热情和公共服务精神的表现，信访活动越活跃，表明党和政府同人民群众的联系越密切，群众对党和政府越信任、越拥护、越爱戴，对国家事业越关心、越支持、越投入。因此，信访量上升是好事。”“社会动员取向期望民众在信访活动中将公共利益放在首位，个人利益服从公共利益。又由于公共利益被认为是由国家来代表并体现在国家的工作部署中，因此，民众的信访活动又被要求服从和服务于国家在特定时期的工作部署。”在这个过程中，“国家对民众信访活动将是欢迎的、鼓励的，基本姿态将是主动的、求取性的，民众则处于被动响应的地位”。⑤如20世纪60年代初一则关于信访的报道：“最近一个时期来，各单位处理人民来信来访的工作有了新的发展。不仅来信来访的数量增加了，而且内容也更丰富了。在这些来信来访中，有的是对党的方针政策表示衷心的拥护，对党和政府的工作提出各种建议，有的是批评和揭发某些单位或某些干部在执行党的方针政策中的问题，有的是诉说自己的困难和要求。这许多人民来信来访不仅反映了与党的当前中心工作和政治运动密切相关的重要的政策性问题和正在萌芽的问题，还反映了广大群众的思想动向和他们的切身利益问题。它们对党和政府的各级组织经常了解群众呼声和基层情况，发现和纠正某些单位执行政策中的缺点，改进各项工作，打击坏人坏事，满足群众的合理要求等方面，都起了很大的作用。会议认为，大量的人民来信来访，正说明了广大人民群众对党和政府的高度热爱和信任，体现了党和政府同人民群众的密切联系。”“人民群众的来信来访，不仅数量继续有所增加，而且内容更加丰富。大量的人民来信来访，说明人民群众当家作主的思想提高了，对社会主义事业的责任感加强了。”⑥甚至有单位规定，“凡来信不具名或无通讯地址而无法函复者，如有必要经负责同志同意后，可登报邀来信人面谈”。⑦

在一个刚性的总体性社会里，尽管伴随了“反右”、“文革”等政治运动和内乱，由于动员型信访与国家的政治结构高度契合，并建立了有效的政治互信和持续的社会合作，因此，从根本上讲信访是可控的。同时由于高层掌握了社会动员的策略与技巧，动员型信访有效发挥了政治治理功能，“作为一元化社会结构中执政党借以平衡政府和民众两者关系的有效机制，信访制度形成了与政治运动相配合的运动式治理机制，从而在政府与民众之间实现了运动式的平衡”。⑧

（二）信访制度的去政治化

正是由于高度的政治化，当“文革”结束、政治时代终结、总体性社会松动时，动员型信访的政治色彩也迅速隐退。应星从制度的角度将新中国成立以来的信访分为三种类型：大众动员型信访、拨乱反正型信访和安定团结型信访。⑨这其中，拨乱反正型信访仍然带有动员型信访的特征，作为一种过渡型的信访伴随了国家政治的变迁和大规模的群众运动，表征了大众动员型信访的终结。叶笑云认为，“革命逻辑的泛化导致制度功能的紊乱，最后通过信访制度平反冤假错案，实现拨乱反正和秩序恢复，执政党通过制度进行了自我纠错，合法性基础得以修复，政治体系得以恢复平衡”。⑩由于在过去年代里信访权利救济、冲突化解等功能的萎缩，拨乱反正型信访实质上是这些功能的一次恢复、反弹甚至井喷，并在解决历史遗留问题的同时，逐步向民众利益诉求的管道演化。

信访的去政治化过程伴随了国家治理方式的变迁。受“有限政府”、“责任政府”、“服务政府”、“法治政府”等的规制，政府职能的履行要顾及合法性、正当性等原则，导致政治动员和号召能力下降。与此同时，单位制的解体、个人权利的彰显、法律话语的不断深入，共同促使信访的动力机制由国家转向了个人（见图1），动员型信访向自主型信访转变。在这种情况下，国家不再鼓励而是防范民众的信访尤其是来访，信访不但不能承载政治动员的功能，而且反而成为被治理的对象。“改革前，在社会动员取向主导下，国家倾向于把一切社会问题都视为政治问题并用政治手段去解决，固然是极端的，但当前在冲突化解取向主导下，国家似有走向另一个极端的趋势，即把一切社会问题都视为经济问题并用经济手段去解决。”11于是，政治说教成为了要被唾弃的东西，民众更加注重物质利益，地方政府自恃拥有雄厚的财力而恣意实践“用人民币解决人民内部矛盾”的理念，并越来越多地运用市场化、技术化的原则来应对信访问题。信访的去政治化使这一独特的社会治理方式失去了方向并出现了真空，底层民众自发的政治化、民粹化则是其后果之一。

（三）信访的反向政治动员

信访的去政治化是一个持续的过程，并引发了始料不及的后果。在国家主导的背景下，信访政治化主要表现为信访制度受制于国家的政治安排，以政治化、运动化等非常规的运作为特点，成为贯彻国家政治任务的得力工具。动员型信访的核心理念是增强政治认同，补强政治合法性，更多地体现了国家以政治说教为手段，通过信访对社会治理的价值导向。去政治化意味着国家不再“运动”信访，信访的主导权由国家下沉至社会。所谓自主型信访，顾名思义，就是信访事项主要由信访人启动的模式，在目前公民政治参与程度低的情况下，自主型信访以冲突化解与权利救济为主，而且逐步演化为一个利益维护与扩张的平台。在这种情况下，伴随着社会的急剧变迁，新中国成立以来的第三次信访洪峰在20世纪90年代开始形成。与前两次信访洪峰主要由政治运动所导致的情况不同，此次信访洪峰是社会矛盾、社会风险凸现的现实产物，同时也包含了由于社会控制的松动而冒出的一些历史问题。前两次的信访洪峰，尽管在表面看来给社会造成了某种无序，但由于政治动员机制的存在，其总体上是可控的，即便在“文革”阶段也是如此。而在自主型信访阶段，国家与社会转入常态化的运行，主要运用技术性和物质性的手段治理社会矛盾，信访机构不但日益科层化，而且必须顾及法治、人权等原则，传统治理手段萎缩，治理难度加大。在这一前提下，特别是随着“维稳”原则的强化，信访运行完成了一个重大转向，国家对信访由提倡变成防范，并由国家治理社会的手段演化为被治理的对象。信访由动员型到自主型的转变，再由治理手段到治理对象的转变，在信访制度史上具有重大意义，这标志着信访制度的红利耗尽并陷入困境。在这种情况下，为应对进京访高潮，中央确立了压力式的信访体制，维稳成为了信访治理的最高原则，并进一步制度化，属地化管理的模式确立，而地方政府只能如法炮制，将压力层层下传，致使基层特别是乡镇和街道更多地动用收买或压制的手段治理信访，