沈荣华 鹿斌：我国地方服务型政府的建构与调整

摘要：服务型政府建构是我国行政体制改革的目标之一。地方服务型政府建设丰富多彩，构成改革的重要组成部分。地方政府的公共服务在探索中不断提升，然而，不足与问题同时存在。当务之急是审视现有的服务举措，分析其共性问题，并对现有的建构进行调整。本文以为，地方服务型政府建构的调整必须是结构性的，从宏观、中观、微观多层次推进是调整的必由之路。
关键词：地方，服务型政府，建构，调整
基金项目：本文为国家社科基金重大招标课题《地方服务型政府建构路径与对策》(批准号：09&ZD063)的阶段性成果;北京大学、复旦大学、吉林大学“国家治理协同创新中心”研究成果。
一切政治现象首先源自地方，地方是国家繁荣发展的基地。对于我国这样超大型的国家而言，地方服务型政府的建构与调整具有重要意义。党的十八大报告要求“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。①这是对全国地方服务型政府建设的结构性要求，是指导地方服务型政府建设的方向性规定。

一、地方服务型政府探索实践

政府服务是政府的题中应有之义，并非是一个从无到有的创新概念。从本质上讲，政府就是为服务民众而协调社会，为服务社会而解决问题，政府如果没有服务内涵，实际上就失去了存在的必要，甚至会变成“利维坦”式的怪物。作为社会主义国家的政府，更应该从内而外地履行服务职能。我国地方政府从计划经济转向市场经济进程中，种种成就都说明了政府服务的努力。当然，也存在种种矛盾与冲突，由此，突出了服务型政府建构调整的必要，这是应对现实、顺应时代的现实性与战略性使命。

我国服务型政府的官方命题，由2004年温家宝在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业典礼上正式提出，从此掀起了建设地方服务型政府的热潮。各地政府纷纷行动起来，各显神通、丰富多彩、轰轰烈烈，形成了服务形式多元、服务内容丰富、服务热情高涨的局面，并在实践上表现为四类模型。

第一，工具理性类型。“公共服务就其根本原因而言是一个政治工具”②，地方服务型政府的实践尝试以重视工具与形式为主要表现，其价值选择内含于工具运用之中。其中有主动式，如行政服务中心、服务承诺制、公示制度等，这些主动创新举措构成地方服务型政府建设的突出亮点;有互动式，如政务微信与微博、人民论坛、政务信箱等，主要借助网络平台与网络技术等现代通讯工具，扩展政府与民众的沟通渠道，从而构成地方服务型政府价值互动的直接展现;还有传统式，如信访、投诉电话等形式，这些了解基层、接近民意的途径，也构成了地方民众监督政府的重要渠道，在地方服务型政府的建构中发挥着重要作用。

第二，功能理性类型。如果说，工具理性中的机制创新、方法创新和形式创新是地方服务型政府建构的外在表现，那么，功能理性是实现机制持续良性运行、确保工具理性正常发挥的内在质的保证。功能理性是指明晰的功能划分与完善的功能支撑。深圳、顺德、随州等地的改革具有深刻意义。深圳的“行政三分”虽然没有继续推行下去，但是，将行政管理职能分成决策、执行和监督三部分，并试图以三者的相辅相成、相互制约、相互协调来突破集中与集权弊端，其意义是非同凡响的;顺德以梳理党政结构为突破口，重新整合我们党的功能与政府的功能，不仅具有基层实际的应对性，而且具有创新的勇敢性，一定程度缓解了党政交叉、功能重叠的体制性困境;随州的部门精简，开创了当时我国地方政府大部制改革的先河。除此之外，不少地方政府都不同形式地推进地方政府服务功能的回归。

第三，依据理性类型。这是为地方政府机制性变革与功能理性成果巩固化、秩序化，实现改革的依据跟进与制度完善的实践尝试。“法律并不是为了法律自身而制定的，而是通过法律的执行成为社会的约束，使国家的各个部分各得其所、各尽其职”③。各地改革实践反复证明，没有法律依据的改革，很容易异化与夭折。南京市人民政府颁布《关于推进服务型政府建设的实施意见》(2003)、吉林省人民政府颁布《关于加强服务型政府机关建设的意见》(2005)、深圳市颁布《深圳市行政服务管理规定》(2010)、湖南省政府颁布《湖南省政府服务规定》(2011)都为我国地方政府改革提供依据理性的样本。这些地方性法规与地方政府规章虽然还没有上升到国家意志，但在地方服务型政府建构中提供了切实可行的依据。这些规范涉及到地方政府的服务属性、服务职能、服务范围、服务职责、服务程序等，从而使地方政府在一定的条文下，明白自己该服务什么、不该服务什么、怎么服务、服务到什么程度，并进一步为确保地方政府服务定位不错位、服务到位不失位、服务正位不越位提供前瞻性、探索性的依据，为进一步推进地方服务型政府制度化、法治化填补了理性的平台。

第四，主观意志性类型。即地方服务型政府建构中，主要领导人的主观意志突出，个人色彩浓重。这与前述三类不同，却又与前三类有着不同程度的交叉与连接，构成我国地方服务型政府建构的现实。由于历史的惯性，我国地方领导人尤其是一把手相对拥有很大的权力，其他领导人往往只是配角。由于我国的发展基本呈现赶超型特点，快速、超常规成为政府强势的基本密码，自上而下的行政推动成为政府主宰的主流策略，导致地方服务型政府建设主要表现为地方主要领导人主导的现状，他们通过行政指令、凭借个人魅力，影响着地方政府整体功能的发挥。他们的价值导向是地方利益最大化，这就是他们在中央与地方之间、制度刚性与制度弹性之间寻求生长空间的动力源，并在“因地制宜”、“从实际出发”的进程中，将超常规的自主性行为嵌入地方服务型政府建构的策略中，从而“经意”与“不经意”地增加了主观意志性与超越制度的大胆性。

上述四种类型各具特色。工具理性类侧重于机制创新，功能理性类侧重于一定程度的体制创新，依据理性类侧重于法理性尝试，主观意志性类侧重于传统惯性的沿用，并构成我国改革特定阶段的一种较为普遍现象，需要下大力气去破解。上述四种服务型政府类型在实践中相互交叉、相互耦合，始终处于变动之中，很难将实践建设中的地方服务型政府一一对号入座。

二、地方服务型政府建构的成就

在各地实践中，地方服务型政府建构既有弥足珍贵的成功探索，也有令人担忧的过犹不及。当然，成绩是主流，主要表现在以下四个方面。

第一，由被动适应转向主动创新。以往地方政府改革的动力往往源于下级服从上级、地方服从中央，源于GDP为核心的同比数据，源于以地方局部硬件变化的比拼。但是，随着改革的深化，迫使地方政府真切认识到民生无小事的道理，并日益认识到自上而下的管制型、全能式的政府模式已经越来越不适应现实需要。事实上，有些地方政府家长式作风以及个人权威主义，已经产生了严重的负面效应，忽视公众感知的行为取向导致日益严重的群体性事件，不得不把更多的精力转向为公众提供更多、更优质的公共服务上来。我们党十六届三中全会第一次提出建设服务型政府的目标，我们党十八届三中全会从切实转变政府职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式、建设法治型的角度，再次将建设服务型政府提到了一个新的高度。建构服务型政府不仅是一个出现频率最多的概念之一，还从过去学界的呼吁倒逼政府行为，开始从被动适应转变为积极主动创新，各地政府为不断满足民众对公共服务的需求而努力。以行政服务中心的发展为例。从构建一个平台，到逐步以自身行为改变政府形象，乃至推动政府职能有效整合。尽管各地形式不同，但是，在为民众提供全方位、快捷式服务的流程中，竟高度一致地表现为主动、公开、透明、热情。尤其是各地行政服务中心窗口之间的协同活跃，引发了部门之间的大部制探索，一定程度填补了原来政府部门之间的缝隙，展现出整体性、便捷性、连贯性、统一性特点，有效实现了公共服务的增量与优化。

第二，由理念诠释转向具体实践。服务型政府源自西方20世纪80年代以来新公共管理与新公共服务理论。其实，我们党早就把全心全意为人民服务视为政治宗旨与执政理念。当下，在改革推动下，地方政府已经从理念诠释转向具体行动。政府理念转变就是将服务的基本价值内化为政府官员头脑中的思想，这不是一件朝夕之间就能办成的事，需要一个长期普及与深入人心的过程;政府理念转变就是要将自身角色实现从管理者向服务者的身份转型，并在具体环节与节点上寻找突破口，逐步变成可操作的机制与流程，进而演化成公务员的基本职责与考核标准;政府理念转变就是要将服务理念外化为体制与机制，并将公示制、承诺制、督查制、考核制、淘汰制与服务具体化、规范化相连，将行风评议、个人述职、行政问责等环节视为唤起公务员深入基层、深入群众、了解实际、服务民众的制度推力。从实际来看，地方政府在服务型政府建构过程表现出来的丰富多彩格局，说明地方政府的创新行动仍然停留在机制创新层面，没有突破工具性的实用主义特征。如何推动服务型政府建构向纵深发展，“既是我国深化行政体制改革的根本方向，也是深化行政体制改革的核心和重点。”④

第三，由形式更新转向内涵创新。地方政府在公共服务供给过程中经历了一个由表及里、由外而内的过程。一般来说，各地构建服务型政府一开始都更多注重外在形式。由于任职短暂以及普遍的追赶，地方政府更加愿意短、平、快地出成绩，更愿意从容易被人感知的外部运作上入手。如市长热线开通，各级领导的电话号码公布于报端，然而，却忽视了民众的内心感知，忽视与市民对话的质量。万人评议更多注重了参与人数与覆盖面，却忽视了公众参与的规律。显然，建构服务型政府需要付出学习成本，学习的逻辑通常是由易到难，因而，简单而直接的形式更容易成为人们的首选。但是，随着改革逐渐进入“深水区”，外部环境日趋成熟，公众日趋理性，社会日趋进步，对政府服务的表层“零敲碎打”越来越不能满足民众的需求，服务型政府的内涵价值与质量要求越来越被提上议事日程。由形式更新转向内涵创新就成为必然趋势，否则，就会落入形式主义窠臼，服务型政府也只是空有其表。越来越多的地方政府日益认识到，依然停留在形式化的阶段是一件劳民伤财的事情。因此，各地服务型政府的建设开始认真设置服务标准、服务责任，开始从内生的价值上重新审视公共服务的形式，强调公正公平的价值彰显，实现服务目标理性化、服务方法规范化、服务环节程序化，服务内容优质化，服务考核公开化。

第四，由主观服务转向客观担待。所谓主观服务是指习惯性地以自我为核心，出于主观意志与主观判断，单向性地输送服务形式，单方面地确定服务内容，单一性地规定服务标准，结果往往表现为“自以为是、自我欣赏、自娱自乐”，公民只是被动接受服务的对象。其实，地方政府服务的真谛是以民为本与实事求是。政府如果只强调自己供给了什么，不在乎公民真正需要什么，只强调自己的真诚程度，忽视了民众的困难程度，那么，即使地方政府提供了服务，民众也不一定见情，不一定会满意，由此导致公共服务供给与需求之间的错位与失衡。这种重给付轻回应、重主观轻客观的单向性服务模式，完全有悖于服务型政府本质。所谓客观担待是指以民众的实际需求为出发点，以资源的现实存量状况为基点，通过与民众互动，了解与辨识民众需求的局部与整体之分、明确与掌握民众困难的眼前与长远之别，来制定公共服务政策、采取公共服务形式、安排公共服务内容。这样的客观担待必然“接近地气”、“贴近民心”，必然获得民众的认同与回应。地方政府从主观服务转向客观担待的转变，是检验究竟以政府为本位还是以民众为本的分水岭。要实现这种转变，需要纠正封闭式的政府工作方式，克服自以为是的思维方式，摆脱主观性的领导方式，杜绝强制性管理方式，在完善政民互动、长效互信基础上，配套民众参与机制与监督服务机制。可见，地方政府的客观担待是反应民意、关注民生、符合民心的措施配套与制度建构。