周庆智：基层治理――权威与社会变迁

摘要：从国家权力在乡村社会的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化来讨论基层治理，是为了阐明基层政府治理体制的结构功能和本质规定，以及乡村社会发展所面临的局部治理危机。基层政府治理的体制性与结构性问题涉及城乡社会二元结构、土地制度改革、社会保障体系建构等等，而这些问题直接关系到基层一元化治理向多元民主治理结构的转型。总之，一元化治理已经不合时宜，资源占有的多元化、经济社会的多样性以及公民权利意识的觉醒和成长等，要求基层政府的治理合法性必须确立在民主和法治的基础之上。

关键词：基层治理；一元化治理；乡村社会；制度变迁

当前，关于基层治理的研究主要集中在这样一个问题领域：从基层政权及农民的多重角色出发，从微观治理机制及其隐含的宏观政治逻辑来解析改革开放后国家与农民的关系。而且，由于基层治理的困局和农村社会的衰败，以至于这个问题具有了分析基层治理现代化不能向前推进、甚至陷入治理危机的理论和现实意义。

基层治理是国家治理体系的基础性组成部分，基层治理状况是国家治理能力的集中体现，国家治理体系和治理能力的有效程度要通过基层治理的绩效反映出来。那么，如何推进基层治理现代化亦即确立基层治理权威的社会基础并使其法治化、制度化？要想在理论上说清楚，前提是要对基层治理做全面深入的经验考察和分析，明确基层治理现代化的实践逻辑和现实发展条件。

当前，中国基层治理存在的突出问题集中表现为基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性构成了现实的或潜在的对立、矛盾和冲突。有鉴于此，本文要讨论的问题本质是国家权力在乡村社会的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化。①

从经验观察出发来讨论基层治理问题，要明确的是基层治理体制的制度性与结构性问题之所在。事实上，从经验依据集中考察基层治理的主体――乡镇政府、并且从基层治理的权威来源和社会基础出发，才能阐明当前基层治理的误区与关键症结所在，而这正是本文要集中探讨的问题。

一、一元化基层治理

关于基层治理，学术界一般是从所谓的政社分开来展开讨论的。事实上，在东南部发达地区，基层政府也不断地在“政社分开”方面进行创新，比如太仓的“政社互动”、温岭的“民主恳谈会”以及诸如此类的加强基层群众自治组织建设的举措等等。但对于中西部地区，学术界谈的很少或者没有什么学术想象力。总体来看，学术界对东南部发达地区似乎更热衷于理论上的预设，而罔顾经验依据；对中西部地区虽有经验层面的探讨，但只是对东南部基层政府的所谓创新进行“补充说明”而已。

中西部地区或者说不发达地区的基层治理是怎样的，是不是面对着与东南部发达地区同样的经济社会的结构性变化？明确这一点是讨论中国基层治理问题的前提，因为辨识不同的经济社会发展条件和发展水平对治理结构和治理方式的影响是结构性的，具有本质意义。也就是说，在讨论中国基层治理时，必须考虑地方性差异这样一个事实，但同时也不能否认另一个事实，即无论东部还是西部，其基层治理的现代性和现代化元素以及向着民主多元治理结构的转化，是中国基层治理的基本走向。

中西部的基层治理是一元化治理体制和治理方式。事实上，一元化治理思维和治理方式始于1949年新中国成立，而改革开放35年来的经济社会发展并没有改变这种状况，且还在不断地强化。这个基本事实表明，推动基层治理创新的所谓政社分开、激活基层群众自治组织发展的举措对一元化治理来说只具有工具性意义。

不过，从威权主义的立场来看，一元化治理结构有其历史发展的合理性和正当性。这就说明，当下中西部的经济社会发展水平和发展条件要求一元化治理体制必须有所作为，因为基层社会非常弱小，单靠社会力量无法改变其生活环境和生存处境，仍然需要基层政府汲取资源和维持基层秩序。简言之，当下的基层政府依然是配置性资源和权威性资源的中心。

乡镇一元化治理模式的制度结构和治理方式一般具有如下基本特质：（1）行政权力主导。从实地调研来看，当下的乡镇治理并没有因“政社合一”的人民公社体制的解体和基层群众自治制度的实施而发生功能性的改变，村一直是乡镇行政机构的一级。具体来说，它的治理方式是科层制的命令―服从方式，即采取任务下派的方式把政府行政任务分派到行政村，并与行政村签订“行政目标责任书”；这个“行政目标责任书”的内容涉及经济社会生活的方方面面。事实上，行政村是乡镇政府的执行部门，加之实行“村财镇管”模式，这就使得它既没有行政权、也没有财政权，大部分社会资源也是由上而下进行分配。因此，乡村社区既承担着政府的管理任务，也承担着村民和社会的自治诉求。村委会要把乡镇的行政任务落实，乡镇给村干部一定的“报酬”（与行政体系内的工资不同，因其是“自治组织”，故称“报酬”。对乡镇政府而言，它有两个便宜之处：一是表明行政机构与自治体的不同；二是“报酬”的多少没有法律的、行政的规定和约束）。乡镇对行政村的领导方式集中体现为“镇党委领导干部联系村（社区）党支部”“镇领导干部联系村（社区）”参见《中共袁家庄镇委员会、袁家庄镇人民政府关于领导班子成员分工的通知》（袁发20146号）。“村级事务‘422’工作法”“422”工作法，即“四议两公开双明白”，就是所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施。“四议”即党支部提议、“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开；“双明白”即村上的发展规划及实施情况党员群众明白，党员、群众的增收项目和发展计划及落实情况村上明白。；同时，乡镇在行政村派有“驻村（社区）指导员”或称“驻村（社区）干部”，负责各项行政任务的监督、落实。通过上述安排，村民自治组织的功能就被科层化了。（2）动员式参与。在中西部地区，行政村既要承担着乡镇政府的行政管理任务，也要表达村民的多元利益诉求。也就是说，村（居）委会不是一个完整意义上的自治组织。它一方面要完成乡镇的行政事务，另一方面要回应村（居）民的自治诉求。事实上，当前基层治理仍然是以乡镇（街道办）和村（居）委会为主要决策主体，社会组织基本没有参与社区决策过程。城市社区中的社会组织基本上是社会服务类、“扶贫济困”和“娱乐休闲”类，且都在体制内，社区资源整合程度不高。而社区内企事业单位掌握着丰富的资源，但并不与社区共享。农村社区中的资源供给主要取决于村庄的经济实力以及领导干部的威信。因此，城乡居民和社会组织大都游离在基层社会管理和公共服务之外。这一结论是根据2014年4月22日在汉中市汉台区铺镇狮子营村、南池村、东大街办事处、北大街社区居委会调研的基础上做出的。（3）基层群众自治组织行政化和工具化。行政化是指乡镇政府通过自上而下构建“纵向到底、横向到边”的基层社会管理体制。这是一种“行政覆盖模式”，即行政权力在政府内部分配，以行政拉动为动力，将村（居）委会置于乡镇行政网络之中。工具化是指乡镇政府把包揽的全部社区事务几乎都转嫁到行政村的头上。这一结论是根据2014年4月22日在汉中市佛坪县袁家庄镇东岳殿村的调研访谈及东岳殿村“行政目标责任书”做出的。从实地调研来看，村（居）委会并不是自治组织，乡镇政府在传统的治理思维主导下依然采取权力强制式的治理方式构建一个行政体系内的命令――服从关系。换言之，在乡村治理的基层实践中，村（居）委会所具备的自治权利被行政化和工具化，没有独自决策的权限，成为乡镇政府所代表的国家行政权力的一级。

总之，中西部乡镇一元化治理体系的实质就是乡村社区事务与政府的行政事务交叠混合在一起。从乡镇来看，所有的事务都是行政事务；从农村社区来说，为实现乡村公共事务，前提是要完成乡镇政府的行政事务。进一步讲，农村基层的“乡（镇）――村”一元化治理体制在相当程度上延续了人民公社体制的权力运行逻辑，将国家的力量延伸到社会基层，对基层社会实施一元的管理与控制。这种自上而下建构的治理体系所形成的权力结构，不但压缩了基层社会空间，造成社会自主性不足，而且侵蚀着基层社会的发展能力和活力。因此，在这样一个治理体制下，所谓的村（居）民自治没有多少实质意义。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程（而且不管它是如何进行的）”［1］79，“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法。”［1］56简言之，所谓自治就是人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利；而所谓自治权就是一种在社会团体内经过多数人认可或默示的一种合法地、独立自主地行使具有约束力和支配力的权力。

这与近些年来东南部发达地区县（市）乡（镇）等地努力推动的所谓政社分开创新举措恰成对照。例如江苏太仓市的“政社互动”，表面上是要改变乡镇一元化治理结构，但其实质目标是规范和约束政府行政权力并发挥基层群众自治组织的功能和作用，把政府的职能转移到提供公共产品和公共服务上来。具体而言，太仓的“政社互动”体现在三个方面：（1）当政者要求限制和规范自己的权力，依据行政权力的本来范围和相关法律法规列出一份经过梳理的貌似精简了的“权力清单”；有两份“权力清单”：一份是把基层自治组织协助政府工作事项计78项工作减少为40项，经与各政府部门协商后又将40项合并为27项、涉及18个政府部门，名曰“基层群众组织协助政府工作事项”。另一份是根据《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》及其他法律法规等，将基层群众自治组织依法履行职责的事项归纳为10个大项（涉及21项具体职责）。（2）要求正视基层自治组织乃是国家行政权力体系之外的自治体，强化其主体意识；（3）把国家权力与基层自治体的行政干预关系以“协助管理协议书”的形式（之前是“行政目标责任书”）明确为一种社会契约关系。但把太仓“政社互动”创新与中西部基层治理比较并不具有实质性意义。一个“协助管理协议书”不足以说明乡镇与基层群众自治组织就确立了某种权利契约关系，自上而下的行政主导是一个单边行动的结果，动员式的参与不能表明治理结构是多元的、是不同主体参与的结果。

概括地讲，中西部的一元化基层治理代表了中国基层治理的基本制度结构和治理方式，而事实上东南部发达地区的基层治理，只是反复印证了一元化基层治理体制的内在矛盾和无法避免的社会对立、冲突而已。它表明两个事实：其一，治理体制的现代化与经济社会发展的水平、条件密切相关，但政治发展与经济社会的发展并非步调一致，甚至是两个相互独立的目标。其二，社会改革和政治稳定之间的关系事实上同经济发展和政治稳定之间的关系相像。在某些情况下，改革可以缓和紧张程度，鼓励和平的变革而不是暴力的革命；但在另一些情况下，改革也可能加剧紧张程度、触发暴力，从而成为革命的催化剂而不是革命的替代物［2］。那么，如何调适一元化治理体制与基层经济社会结构的变迁，就是一个思考当下中国基层治理的基本出发点和基本前提条件。

二、“小农的终结”

乡村经济社会发展的基础是一元化基层治理体制存续的基本社会条件，也是讨论基层治理现代化的前提条件。当今，随着城市化、现代化的推进，农村的土地、资源、劳动力等要素不断地向城市集聚，农民工生产的剩余价值也留在城市，在城市日渐繁荣和发达的同时，农村却日渐衰败和破产，农民也越来越被边缘化。许多研究表明，乡村已经“空壳化”，乡村社会已经解体，乡村的出路要么是重树权威，要么是让政府走开，要么是让乡村消失在城镇化的进程中。然而，经验的观察和研究也告诉我们，这一切只不过是政界与学界急功近利的想象产物而已。