何俊志：民主工具的开发与执政能力的提升

内容摘要：学术界在研究温岭的“民主恳谈会”时都使用了民主的定语。总体上可以把此前的研究概括为三种视角：民主的治理视角、民主的参与视角和民主的制度视角。本文试图提出一种民主的工具视角来概括“民主恳谈会”的长时段发展，并且通过对民主工具的顺利比较，从理论和经验两个层面阐发“民主恳谈会”的发展机理及其理论与实践意义。

关键词：民主 民主恳谈 民主工具

自1999年6月在松门镇开展“农业农村现代化教育论坛”以来，温岭的“民主恳谈”活动已经走过了近8个年头，总体上至少经历了三个以上的阶段性变化，在温岭各乡镇也曾经出现过不同的变体。2007年4月2-3日，笔者有幸观察了在新河镇开展的以预算审查为核心“民主恳谈”系列活动，旁听了一些记者对相关当事人的采访，并结合自己的思考，对温岭市委宣传部理论科长陈奕敏进行了两个多小时的访谈，与在场的专家也进行了相应的交流。在这篇论文中，笔者将以研究温岭“民主恳谈”活动的各种现有文献为基础，结合相关的观察和访谈记录，尝试性地提出一种观察“民主恳谈”的新视角，并初步阐述这种新的视角对于理解中国基层政治变迁的意义。

一、解读“民主恳谈”的三种视角

尽管各种证据都表明，后来被称作是“民主恳谈”活动的初始性创意，是来自于一种思想政治工作的需求，但是，一旦学者和专家开始介入这种议程之后，上升到学术层面来进行探讨的各种文献，则无不以“民主”这幅眼镜来观察和解读这一系列的运作。有意思的是，在同一幅民主眼镜的背后，得出的却是不同的民主视角。根据出场时间的先后，我们可以把这三种民主的视角概括为是民主的治理视角，民主的参与视角和民主的制度视角。

（一）民主的治理视角

民主的治理视角是在学术产生过广泛影响的第一个视角，这种视角的主要特点在于，试图从国家与社会关系所发生的变化来观察“民主恳谈”。在这种视角中，温岭“民主恳谈”活动的最大特色就在于它是一种民主治理的实践，而且，甚至是一种最广泛的民主实践。这种视角的一个基本的论据是：“民主并不限于选举。人民通过各种途径直接参与自治组织自身的治理及政府对公共事务的治理，就是民主的另一种基本形式。现在人们通常把基层民主政治的内容概括为四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其中的后三方面内容，就是民主治理的基本内涵。温岭开展的‘民主恳谈’，便是一种以‘恳谈’作为切入点或载体来开展的民主治理活动。”显然，这个视角的最大特色在于，它抓住了这样一个特征，即“民主恳谈”的本质在于，它全面覆盖了中国式表述的民主的四大环节中的后三个环节。“民主恳谈”的特色，正是在于它是一种不涉及选举环节的民主。

深入考察这个民主的治理视角的各种具体论述，我们还是会发现，在这个视角的内部，同样存在着不同的声音。例如，有学者就认为：“我认为它不是真正意义上的民主决策，它实际上牵涉到管理和监督的问题”。显然，在中国式表述的民主四大环节中，这种“民主恳谈会”所涉及的，就只有后面两个环节而。更有学者甚至认为，这种恳谈会的实质，在于它是一种行政民主，是一种政府行政方式的改革，其要旨在于通过行政方式来体现民意，反映民意，满足民意。显然，行政民主在这里的确切含义是指，行政机关做做出决策的过程中，将民意作为一种咨询渠道。

还有一些学者甚至将目前盛行于西方学界的“多中心治理模式”也引入了对温岭的“民主恳谈会”的解读之中。在他们看来，温岭市的村级“民主恳谈会”，由于为村民提供了“沟通、协商和对话”的公共论坛，恳谈会成了群众民主教育的学校，让他们学会了平等和尊重，而且还有效地缓解了民主参与的“广泛性”有“有效性”之间的张力，因此同样是一种“多中心治理模式”的成功制度实践。这种“多中民治理模式”的成功实践，在温岭实现了从理念上的民主、结果性的民主逐渐向实效性民主、过程性民主的转变。

（二）民主的协商或参与视角

在民主的协商或参与视角下，温岭的“民主恳谈”活动在一定程度上已经体现出了民主发展潮流中的协商或参与的成分在内，而且是在中国特定的背景下生长出来的新型的民主实践活动。

在民主的协商视角下，在温岭的“地方制度创新”中所涌现出来的新型的民主形式，除了广泛称道的“民主恳谈会”之外，其类似于“民主恳谈会”的“民主理财日”、“民主议政日”、“社会区事务民主听证会”、“民主听证会”、“民主议事会”、“民主评议村两委成员”等形式，都可以纳入广泛意义的“民主恳谈”之中，在这一系列活动中所表现出的共同的特点在于，其中已经蕴含了商议式民主的意义在内。因为它已具有一些商议式民主的特点与精神在内。这些特点和精神包括：参与主体的大众性、公民参与的平等性、参与阶层的多元性、身份的不受限制与明确性和功能的决策性。因此，这种“民主恳谈会”的出现，已经意味着地方的治理模式从“权威型治理”在走向“商议合作型治理”。除了这种理论上的总结之外，协商民主理论家何包钢等人于2005年在泽国镇运用协商民主的一些方法对公共基建项目所进行的大型实践，则似乎已经为人们提供了一种实践中的版本。

如果说民主的协商视角在对温岭的“民主恳谈会”进行解读时所依赖的理论资源主要来自于西方发达国家的理论和实践模式，民主的参与视角的理论灵感则主要来自于一些发展中国的新近实践。在这些学者看来，2005年以来在新河镇就预算问题而开展的一系列“民主恳谈”活动，无论是参与主体还是运作过程，都体现出了在1980年代以来以巴西、阿根廷、智利、哥伦比亚和墨西哥等国实践过的参与式预算的基本要素，而且，尽管还存在着一些需要解决的问题，但是新河镇参与式预算改革已经取得了相当的成功，也为中国的乡镇预算改革提供了新的经验。

（三）民主的制度视角

这里所指的民主的制度视角是指，他们并没有将温岭的“民主恳谈”活动看作是一种超越现有制度框架的政治实践活动，在他们看来，“民主恳谈”活动的实际意义，并不在于它对现有的制度有多大的超越，而在于它激活了原有制度之中的一些民主的成分，从而为激发原有制度的基本成分而改革某些不合理的做法，提供了某种新的思路。

与其它的两种视角相比，这种视角出现的时间较晚，而且解读的主要对象也仅限于新河镇将“民主恳谈”与人大预算审查挂钩以来的一系活动。正是在“民主恳谈”与人大预算审查挂钩以后，有学者看到，新河镇近年来在实施“民主恳谈”活动中的新的特色在于，将由群众和政府所进行的对于特定问题进行“民主恳谈”的方式引入体制内部，也就是将“民主恳谈”变成人大代表和政府之间的直接对话，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问，并提出自己的修改意见之后，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议通过。这种过程的功能在于，以此而强化了“民意”的参与，使人大代表的“民意”可以约束和制衡政府，从而影响到政府的政策制定过程。通过这样的实践，预算的过程就真正具有了公共预算的特性。因此，一旦“民主恳谈”与人大的预算审查过程结合之后，就可以将人大的预算过程由“软”变“硬”，由形式上的审查转变为实质上的审查，从而就有可能通过透明而民主的公共预算过程，使人大制度的运作过程真正体现出代议民主的内在要求。

同样是将“民主恳谈”与人大预算结合起来进行考察，另外的学者则从这里看到一条改革和完善中国乡镇人大的新路径。这种视角抓住了新河镇在进行新的实践过程中的一种尤其值得注意的做法是，在讨论2005年财政预算案时，镇人代会开了一天半；3个多月后，又召开了人大代表会议，通报政府预算执行情况，接受代表们的询问；2006年镇人代会则安排了两天时间，主要用来讨论财政预算案。正是由于逐渐增加会期的做法，才使得人大代表有较为充分的时间来审议和讨论预算，向政府官员提供有关预算的询问，酝酿提出修改预算修正议案。因此，温岭的做法对中国乡镇人大建设的直接的启示意义在于，它通过增加会期和会议次数的方式，解决了没有常设机构的乡镇人大一年一次的会议之外的履职问题。新河镇的这种做法，不但可以使使乡镇人大不必像县级以上的人大那样在闭会期设立常委会，而且还细化了乡镇人在审议财政预算的程序，是乡镇人大职权由虚转实的有效途径；同时，在闭会期间设立财经小组，也使得乡镇人大即使在闭会期间，也有利于代表的履职，并且还赋予了基层人大代表议案的新内涵，即预算修正案的出现使得代表们能够更为方便地以提出议案的方式来行使自己的权力。

（四）对三种视角的反思

在笔者看来，之所以会出现解读同一种现象的三种视角，其首要的原因在于，不同的学者的理论资源和观察视角决定他们的解读方式。在理论研究中，任何一个特定对象的解读都依赖于特定的研究者在特定时期的理论资源及其研究兴趣。出于不同视角的这三种解读，无疑为我们从多个角度来观察同一种实践提供了非常好的参照性框架，以看到同一种现象的多个侧面。

但是，在解读温岭的“民主恳谈”活动之时，我们面临的一个非常特殊的情况时，8年多来，这种“民主恳谈”活动本身已经经历了几个发展阶段，不同的学者介入这些发展阶段的时间并不完全一样。在前述的三种视角中，后面两种视角的介入时间要明显地晚于第一种视角，那么，这种介入时间的先后，是否意味着“民主恳谈”活动已经在发生了某种变化。如果说已经发生了某种变化，那么这几种视角所抓住的特征，就有可能是这种活动的不同的阶段性特征，而没有完全涵盖这种活动的所有阶段。与此同时，我们还可以看到的是，民主制度视角的最大特点在于，它主要是以新河镇为研究对象。新河的新实践一方面在时间出现得相对较晚，同时也并不完全涵盖新河以外的其它地方同时进行的其它实践。因此，民主的制度视角本身，可能其目的并不在于运透视“民主恳谈”的整个历程。而民主的治理视角，则同样有可能不能完全概括新近的一些实践。这种时间和空间上的差异向笔者提出的一个问题是，我们是否能够找到某种新的观察视角，在时间和空间上适当扩展，通过对温岭“民主恳谈”活动的重新审视，以形成一种更能在长时段和更大的空间范围内理解这种变化过程的内在线索？

与此相关的第二个问题是，“民主恳谈”活动首先是作为一种执政党的思想政治工作而发韧的。种种的证据也表明，无论是在“民主恳谈”发展的哪一个阶段上，温岭的市委和乡镇党委都扮演了重要的角色，温岭市的“民主恳谈”工作办公室，也非常奇特地挂靠在市委宣传部。这样一种推进主体的结构模式表明，在温岭市委、市委宣传部和乡镇党委之间，存在着大量的互动现象。温岭的市和乡镇两级党委及其党务官员，是推进“民主恳谈”活动中的一股重要力量。而执政党的各级机构和党务官员的活动，显然在前述的研究中是或多或少被忽视了。但是，在直接参与推进这一活动的党务官员中，却有人在强调这样一种命题：“中国共产党作为一个执政党，执政方式如何转变，也包括提高执政党执政能力的问题。”

基于上述的问题意识，本文的主要意旨在于，试图在中国基层政治变迁的大背景下，通过对基层党委和党务官员在推进“民主恳谈”活动中的具体角色的考察，从理论和实践两个层面上，对温岭的“民主恳谈”活动进行重新考察，试图找出其中的内在变迁机制，并尽力阐发其积极的意义所在。

二、恳谈作为一种民主工具的理论阐发

在经典的马克思主义理论中，