曲路浚：从前清财政的棱镜中折射当代财政之伤

康熙晚年有两件头痛的事：国家财政与接班人（九子夺嫡）的问题。这位中国历史上在位时间最长的皇帝，史书对他的盖棺定论是，中国统一的多民族国家的捍卫者，奠下了清朝兴盛的根基，开创出康乾盛世的大局面。直到今天还少有人从国家财政的视角去重新评价康熙王朝。康熙1722年12月20日崩于北京畅春园清溪书屋（终年69岁）时，为大清朝留下的国库存银只有八百万两，而就在他去世前三年，国库存银尚有五千万两（转引自罗杰《清朝原来是这样》第41页，北京，现代出版社，2014年4月第1版）。雍正三年（1725年）财政收入为3610万两，道光二十一年（1841年）为3860万两（转引自马平安《晚清局变下的中央与地方关系》第30页，北京，新世界出版社，2014年1月第1版）。清初，全国人口只有几千万，18世纪中叶增加到1亿多，到19世纪中叶已狂增到4亿多。而从18世纪末以后，财政危机已经成为困扰清王朝的一个严重问题了。从人口增幅及当时的国家财政的现状，可以看出，从清初到鸦片战期间（清前期），财政收入表现为出奇地“稳定”。当代中国在最近30年财政收入表现为跨越式的“增长”，1994年为5124.76亿元，经过五年连续增长，1999年突破万亿元大关，达到10673.59亿元，2003年突破2万亿元大关，达到20222.05亿元，2005年达到29494.82亿元，接近3万亿元。“十五”期间税收步入快速增长期，年均递增17.7%，超过现价GDP的递增速度，平均弹性为1.37。2013年为129143亿元,比上年增加11889亿元,增长10.1%（人民网-财经频道，2014年01月23日）。财政收入如此跨越式的“增长”的背后却存有一个由财政之伤引发的不良的经济链条在运行着。本文的目的是通过清王朝兴衰与财政关系的历史棱镜，折射当代中国由财政之伤引发的不良的经济链条扭曲中国经济结构失衡的影子――这是当代中国最大的乱源。回往历史，不能让悲剧重演。

《清史稿》中，曾记载，有大臣认为，在征粮的时候，如果不去控制火耗，就会给官员贪污提供便利。康熙回答说，官员们的俸禄本来就比较微薄，适当地给他们一些捞外快的机会，对那些努力工作的官员，也是一种补偿。大多数人会认为，正因为这种“补偿”，使吏治松懈、腐败横生，最终导致财政也入不敷出。这是腐败亡国论。那么对康熙评价的通论就是：中国统一的多民族国家的捍卫者，奠下了清朝兴盛的根基，开创出康乾盛世的大局面，但同时也为大清朝埋下了腐败亡国的种子。

康熙的这种“补偿”体制，是税上加税的体制，由平民百姓支付账单，是历朝历代通行的潜规则。也就是说，这种“补偿”并不是康熙所开创的特例。一滴水的信息包含着大海水中的信息。清朝数千年来为最末一个王朝，全息重演着历朝历代的兴亡过程。历史前进到今天，再也不能停留在腐败亡国的认识水准上了。

数千年来，农民包括流民造反与地方政权从来都是国家――皇帝的两大克星。还有，数千年来，大一统的国家是一个强大与弱小的矛盾的自我同一体；中国的国家在历史上有时强大到可以撬动地球的地步，有时弱小到一个传统的中国女人都可以拎在手上近半个世纪。正因为如此，在中国夺取国家权力并不是一件难事，历史上的农民包括流民造反都可以做到，地方政权也可以上升为中央政权，少数宦官也可以控制国家――国家弱小到足以吸引人们值得去冒险去流血去争夺。这背后就蕴藏着国家财政问题并由国家财政制度和体制引发的经济链条，以及由经济链条导致的直接影响是其中的关键。

进一步说，国家的战略和国家安全始终是历朝历代帝王将相的“雄心”，而国家财政与国家军事就如同一枚硬币的正面与反面。卢麒元先生说的，国家的财政战略永远是一个国家的第一军事战略，在历朝历代都说得通。而且，这个观点就是战国时代商鞅等先秦诸子的经济政策和军事思想。战国时代的“农战”也称“耕战”，就是重视农业和战争，主张两者结合。商鞅认为农战就是重农，重农是为了战争，二者是不可分割的。《商君书•农战》：“国之所以兴者，农战也。”“国待农战而安，主待农战而尊。”在《商君书•算地》中还进一步分析二者的关系：“利出于地，则民尽力；名出于战，则民致死。入使民尽力则不荒；出使民致死则胜敌。胜敌而草不荒，富强之功，可坐而致也。”韩非是农战的积极倡导者，《韩非子•五蠹》中指出：“富国以农，距敌恃卒。”又说：“无事则国富，有事则兵强，此之谓王资。”“农战”“耕战”说到底是国家财政之战。从这一视角，再来检讨清前期（从清初到鸦片战争期间）国家财政之战，对当代中国实现国家的战略和国家安全也就具有实质性的警示意义。下面先述清前期国家财政制度和体制，再将清前期国家财政之战置于国际比较中进行检讨。

明末清初期间的战争，到1661年康熙即位为止，前后长达34年之久，不但击垮了大明王朝，同时也熬干了大清王朝。以顺治十七年（1660年）为例，国家正赋收入银875万两，而云南一省就要支出银900多万两。竭全国之财力，尚不足一藩之需求。就国家财政而言，康熙的一生仿佛在艰难地画一个圆圈：起于800多万两终于800多万两。清初，名义上确立了对全国的统治，实际上有的地区一直未能纳入有效的控制之下，如南有三藩割据势力，北有罗刹国（俄国）不断侵扰，东有台湾孤岛自居，西有噶尔丹擅自称王。顺治帝和多尔衮入关以后，在国家财政制度和体制上，打出了“法明”的旗幡。即一切效法明朝，其国家财政制度和体制上与明朝基本一致并有所增加与改革。清前期从顺治到康熙透过血与火的军事，实际上打了一场旷日持久的国家财政之战。

清初政局不稳，国库空空，不得不打财政之战。以对三藩之策为例，清廷起初是采取笼络政策，公主下嫁（吴三桂之子吴应熊娶顺治之妹和硕公主；尚及耿两个儿子也都各为额附），试图加以安抚，稳定三藩。另一对策实际上由鳌拜出台的“更名田”以增加国库收入，积蓄力量等待解决三藩的时机。

在清史上，更名田是清廷在国家财政制度和体制上打出“法明”的旗幡第一场国家财政之战。明未清初，明代宗室藩王们及一大批官僚豪绅被镇压后，这些被镇压的藩王、官僚豪绅所霸占的土地分布在山东、山西、湖南、湖北、陕西等地，当时清政府有的官吏建议统一回收，然后卖给农民耕种。而当时有的庶民一贫如洗，哪有钱购买这些土地呢？清廷作了一个令大部分清政府官吏张目结舌的决策，将藩王的土地无偿交给所在地的农民耕种，号称更名田。更名田亦称更名地。 更名田的实施，使农民有了自己的田地，不再成为“流民”，不再滋生事端，赢得了民心，促进了农业的发展；反过来，农民种田取得收益后，积极缴纳赋（税），使清政府的国库日益充实起来。清廷在实施更名田的同时，大胆奖励官员、农民垦荒。针对当时一方面国库粮食不充足；而另一方面地方出现抛耕、荒耕的现实状况，在康熙十年，对新垦荒地免税的年限，由过去的三年放宽到四年，又宽到六年，最后宽到了十年；此外，清廷针对贫困农民在垦荒和兴修水利无资金、无耕牛的问题，下令地方政府给予财政资助。并下令调荒地垦熟后，原主不许复认，以鼓励垦荒者的积极性。但是，由于在实行更名田以前，很多地主豪强侵占了不少藩产，以后又借认垦荒田名义，广为搜索，所以，更名田的好处实际上多为地主豪强所取得。但若从历史的眼光看，更名田这场国家财政之战，促进了经济的恢复和发展，在一定程度上缓和了清朝前期尖锐的阶级矛盾和民族矛盾，从而为清廷统一的多民族国家奠下了根基。

前清政局稳定之后，在国家财政制度和体制上打出“法明”的旗幡第二场国家财政之战就是“摊丁入亩（地）”。中国赋税历史源远流长，夏代开始，就出现了贡。进入战国，以鲁国“初税亩”为标志，开始征收实物田税。租税制一直延续到秦、汉、两晋。北魏实行均田制，至唐发展成为租庸调制。安史之乱之后，唐开始实行以土地、财产为征税标准、分夏秋两季征收的“两税法”。“两税法”一直沿用到明代。明朝中期，张居正提出了将田赋、徭役和杂税合并的“一条鞭法”。 一条鞭法是中国古代赋役制度的一次重大改革，它以货币税代替实物税，结束了历代以来以征收实物为主的国家税收方式，废除了古老的直接役使农民人身自由的赋役制度，使人身依附关系有所松弛；以资产计税为主代替原来以人头为主的税收制度，有利于税赋的合理分担。该法的推行反映了明商品经济发展的要求，反过来又促进了商品经济的发展。清初以来，随着经济的发展，人口的增加，土地买卖的放开，将人口与土地绑缚在一起已经显得没有意义了。另外，清初的乱象也逼得清廷非打一场国家财政之战不可。早在满清入关之初，他们的皇室、贵戚和大大小小的官吏就疯狂地圈占汉人土地，土地兼并由此一发而不可遏止。后来随着地主经济的复苏，他们对土地的兼并更加狂妄之极。或购买、或奏讨、或投献，手段多种多样。尤其是在那样一个商品经济有了一定发展的时代，土地也被纳入商品的范畴进行交易，地权转移因土地买卖而加速，“千年田八百主”。土地集中已达无可复加的地步。于是农村里分化出大批无业光丁。其次，丁役负担的严重不均。封建国家征收赋役的原则是以土地和人口为依据的，人口大量流亡势必引起丁役负担不均。最后，人丁逃亡和丁役不均又会引起一系列连锁反应，危及到清政府的统治。“以田为经，以丁为纬”征收赋役会影响政府收入。因为“丁额无定，丁银难征”造成不少的钱粮亏空。从康熙五十年到雍正四年之间，大多数省份，积欠钱粮都达几十万至儿百万。而丁役负担沉重地压在无地少地的农民身上，造成阶级矛盾的尖锐化，当时结成党类围攻城府的事件时有发生。总之“摊丁入亩（地）”国家财政之战就是由于土地兼并的危害性威胁到清政府的统治的背景下而引发的。

“摊丁入亩（地）”摊丁入亩是一条鞭法的延续和发展，实行也比较彻底。它最终结束了中国历史上人丁地亩的双重征税标准，使赋役一元化。自改革后，原来独立的丁税已不存在，丁随地起，田多丁税多，田少丁税少，无田无丁税，从而调整了国家、地主和自耕农三者之间的利益分配关系，消除了“富者田连阡陌，竟少丁差；贫民地无立锥，反多徭役”的状况。“摊丁入亩（地）”对土地兼并的抑制，使大量自耕农生存下来，为清朝的统治注入了强心剂（自耕农对封建制度有很大的适应力，对资本主义关系有较大的排斥性。首先，自耕农是封建政权各种赋税和徭役的主要承担者，其数量的增长对封建国家政权起了稳固的作用）。在中国，自秦以下的2000多年的王朝历史中，建立过200年以上的大一统王朝，只有西汉、唐、明、清。清朝虽然是满清异族政权，但这个少数民族还是有政治智慧的，在中国历史上第一次成功地将农耕民族与游牧民族整合在一个庞大的帝国之中。这可以从清廷的国家财政之战中得到合理的解释。下面讲前清“摊丁入亩（地）”的大致过程。

康熙十三年（1674年），慕天颜曾建议实行“以一邑田地，均摊各里，每里每甲，田数齐平，粮则相等，差役划一，不许此盈彼缩，田多役少。五年一举，推收户田，汇总办课”的均田役法。康熙二十年（1681年），于成龙又提出“富户正供之外，所增无几，而贫都永得息肩”的均田丁法。康熙五十三年（1714年），董之燧提出“确查各县地亩若干，统计地丁、人丁之银数若干，按亩均派”。同年在广东先试行，并由此拉开了全国“摊丁入亩（地）”改革的序幕 。

“摊丁入亩（地）”正式提上清政府的议事日程是在康熙五十五年（1716年），大规模开展是在雍正年间。雍正元年（1723年）六月，山东巡抚黄炳以丁银不均，穷民“无力输将”为由，上折请求援照浙江一些州县“丁银俱随地办”之例，于山东仿行，“并请通饬北五省一体遵行” 。七月，直隶巡抚李维钧也上折请求摊丁，同时具题请旨。对这种变更祖制的请求，雍正帝一开始是持否定态度的，黄炳折即遭到了他的严厉申斥。但到李维钧上折，他的态度有了变化，不再坚决反对，只是说“此事尚可少缓。更张成例，似宜于丰年暇豫、民安物阜之时，以便熟讲利弊，期尽善尽美之效”。嗣后，户部据李维钧之奏议覆请准。