赵晓峰：中国农村基层的简约主义治理：发生机制与功能定位

一、问题的提出

20世纪80年代以来，国家对乡土社会的整合逐渐从政策整合向法律制度整合的方向转变，试图以此建构统一的法律制度共同体。[1]新世纪伊始，国家进一步加快了行政体制改革的进程，在2001年前后大幅度修订了两千余件法律、法规和规章及十万余件地方性法规和规章。与行政法治化、规范化改革同时，各级地方政府也开始建立各种类型的行政服务中心，积极推进政务公开化和透明化改革。由此，中国的行政体制正在从总体型支配模式向技术型治理模式转变[2]，建立现代公共服务型政府和确立现代公共治理规则的主体地位逐渐成为行政体制科层化改革的必然走向。

按照韦伯的理解，科层化的官僚制应该奉行“理性主义”的运作原则，具有以下基本特征：职务运作部门化；部门权限法律化、规章化；层级关系制度化；政府职位全职化，职务活动专业化；业务执行规则化、程序化。[3]但是，正是在“（现代公共治理）规则中心主义”的官僚行政体制改革模式好似畅行无阻之时，海外中国研究的著名学者黄宗智教授基于对清代民事司法档案的考察，独辟蹊径地提出了“集权的简约治理”的分析概念，将研究的聚焦点放在了中国农村基层长期存在着的半正式治理实践上。[4]黄认为在中国地方行政中长期存在着半正式的行政方法，依赖地方自身提名的“准官员”来进行县级以下的治理。这些没有薪水的“准官员”包括乡保、乡地、村长等，一旦被批准任命，他们在很大程度上就可以自行其是，而县级行政机关只会在发生控诉或是纠纷的时候才会介入村庄的内部事务。半正式治理的历史遗产源自中华帝国，却以不同的实践形态持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代。

黄宗智的研究关注到了中国农村基层治理实践中不同于“理性主义”的一面，使“简约主义治理”浮出了水面，引起了我们的关注。黄在研究中充分肯定了半正式治理的实践价值，甚至认为它极有可能会在塑造中国特色的政治现代性中扮演一定的角色。显然，黄宗智教授具有异常突出的学术敏锐性和理论发现能力，他提出的“集权的简约治理”的概念给予我们很大的理论启发。但是，黄的研究主要关注的是“准官员”及以“准官员”为行政主体的半正式治理实践现象，简约主义治理的内在机制尚有待进一步挖掘。基于此，我们可以进一步提出的问题是：简约主义治理是如何发生的，为什么会有较好的实践绩效，它对国家、对地方社会有什么样的价值与功能，如果简约主义治理的实践机制遭到了破坏又会出现什么样的后果呢？本文将在已有研究的基础上做出尝试性解答。

二、简约主义治理的发生机制

简约主义治理，发生在黄宗智所说的“既非纯粹国家的又非纯粹社会的”“第三领域”。[5]在这里适用的司法规范既不是“带有成文法典和官家法庭的正式司法体制”，又不是“通过宗族|社区调解解决争端的根深蒂固的习惯法构成的非正式司法体系”，而是两者都参与其中的规范。县以下的行政职位，无论是乡保、乡约，还是牌长、村长，原则上都是由社区举荐，政府认可产生的。从中可以看出，简约主义治理以“准官员”为联结纽带，旨在消融国家（集权）与社会（简约）的二元对立，使正式的司法体制与非正式的司法体系衔接起来，以实现秩序机制之间的承接与转换，从而维系“皇帝无为而天下治”的善治局面。简单地讲，“简约主义治理”的内在逻辑即是“利用当地农民精英治理当地民众”。

那么，为什么必须要采取“当地人来治理当地人”的治理模式呢？将历史向上追溯，我们会发现，自宋以来，统治者试图以宗法制来重建乡村组织。[6]宗法制度要求在分散的小农经济的基础之上以共同体的形式来重建，以凌驾于单个家庭之上的，比三代家庭更大的宗族组织来重组社会，以便为稳定社会、为宗族内部的各个家庭提供必要的公共品提供基本保障。在这种情况下，集族权与绅权于一身的乡绅开始崛起，成为乡村社会的治理主体。[7]由此，在人类的世代延续中，地方社会逐渐演变成为一个自洽的宗族自治系统，农民服膺于宗族，在宗族及以宗族为内在基础的自然村落里获取生命的价值和生活的意义。所以，到了20世纪初期，民主革命运动的先驱孙中山先生才会提出：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义，外国旁观的人说中国是一盘散沙，这个原因在什么地方呢？就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义，而没有国族主义。中国人对于家族和宗族的团结力非常大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身价性命。”“至于说到对国家，从没有一次极大牺牲精神去做的。所以中国人的团结力，只能及于宗族而至，还没有扩张到国族。” [8]孙先生所说的“一盘散沙”自然指的是以宗族、家族为单位的“散”，而非以“个体”为单位的“散”。在农民“有宗族认同而无国族认同”的政治社会信任格局下，中国人的信任结构是“特殊信任”的模式而非是“普遍信任”的模式[9]，地方社会的秩序机制是依赖民间法、习惯法形成的礼治秩序[10]，农民在日常生活中遵循的是特殊主义的行为逻辑，而非是以普适的国家法为依据的普遍主义的行为逻辑。鉴于此，在“国家与社会”，“普遍信任与特殊信任”，“普遍主义与特殊主义”之间，就必然需要构建一个有效的衔接机制，否则皇权的治理目标和地方社会秩序的维系都将成为不可能。

由此，我们就可以理解以“准官员”为中介的“简约主义治理”的内在机制了。官僚行政体系遵循的是普遍主义的科层化的行政逻辑，宗族共同体遵循的是特殊主义的伦理规范导向的自治逻辑，两套运转逻辑的对接需要有一个缓冲地带，以将自上而下的普遍主义的“政务”、“公务”转化为宗族自治共同体内绝大多数人都认可的“私务”。实现这个转化的关键是扮演“准官员”角色的由社区推荐、官方认可产生的宗族里的“自己人”。乡保、乡约、牌长、村长，无论是否具有治理的实权，都是宗族里的“自己人”。正是由于这些“准官员”本身就是共同体内部的成员，他们谙熟地方性规则，对社区的情况非常熟悉，当一项“公务”下来的时候，他们对上肩负的责任只是完成目标而不必对下遵循普遍主义的行为规范，就可以将之顺利转化为切合地方实际的“私务”，用共同体内部的规范作为手段来完成它。而“准官员”的“自己人”角色显然有助于减少“公务”落实过程中的阻力。

三、简约主义治理的功能定位

综上所述，我们可以发现，传统中国乡村社会的基层治理模式为“国家―‘准官员’―农民”的间接治理模式，“准官员”在其中扮演了不可替代的角色。那么，我们接下来要探讨的核心问题是简约主义治理是如何被皇权所接受，并为农民所认可的，即简约主义治理的功能定位问题。

温铁军认为，传统的分散经营的小农经济体制能够提供的农业剩余非常有限，难以支撑起一个现代化的官僚行政体制。[11]因此，经济基础决定上层建筑，小农经济基础与现代政府制度之间存在着不可调和的矛盾，以致国家不得不接受尽可能节省财政开支的简约主义治理模式。另外一种观点认为，大一统的帝国体制和巨大的纳税人口，使统治者可以采取“轻薄赋”的政策；而儒家意识形态中“听民自便”、反对官府“多事”、“扰民”的行政理念，也促使官方限制自身权力延伸的触角。所以是中国独特的地缘政治和儒家观念，而非财力不足促成了地方上非正式治理方式的流行。[12]撇开以上宏观体制性因素不说，我们还要回答的问题是皇权缘何会接受这种以“准官员”为中介的治理模式。“准官员”基本上都是拥有一定社会地位的乡村绅士。“绅士可能是退休官员或是官员的亲属，或者是受过简单教育的地主。”“经济结构中的地主阶级是这个社会结构中的绅士”。[13]在费孝通的“双轨政治”模型中，绅士是可以出入衙门，直接和有权修改政策命令的官员协商的。以绅士为代表的宗族权威在与官员协商时代表的是宗族的整体利益，而协商的权限则是皇权授予的，至少也是默认、许可的。当然，绅士拥有治理权限的同时也付出了政治诉求上的代价，他们没有影响决策的真正的政治权力，不可能与政治发生直接的关联，他们所能做的只是凭借自身的关系网络去影响朝廷，以使自身及其代表的宗族免于政治的迫害。而政治利益诉求与经济利益、社会地位等诉求的分离是宗族领袖获得自治权限的前提。所以，在中国传统的权力结构中，绅士并不企图夺取政权，而是在朝廷的宽容下屈服，求得安全。也就是说，“准官员”是通过放弃政治诉求，与皇权共享同一套意识形态，并协助君王治理“疆域之民”，以此来换取自治权限的。显然，如果“准官员”雄霸一方，自行其是，完全按照地方特殊主义的行为逻辑行事，不将皇权放在眼里，无论小农经济的社会基础如何，皇权都不会无视“准官员”的存在，必欲除之而后快。因此，与皇权共享同一套治理理念，是“准官员”获得自治权限的前提性条件。

“准官员”主要是由地方上的宗族领袖组成，而宗族领袖权本身是考量乡土中国村落社会秩序生成的关键变量。自宋代以后宗族领袖权的确立已经不再局限于强调宗子权的血缘性前提，而是在肯定这个前提的基础之上，突出地强调了维持其权力所需的功能性条件。[14]这说明，当原属贵族阶层专享的宗法制度走进民间以后，仅仅依赖辈分、年龄等先赋性的血缘性条件，已经不能满足宗族生存和发展的现实需要，宗族权威候选人的能力条件开始占优。宗族权威的生成从村庄内部来看往往是先赋性血缘条件和后天性能力素质条件的“双结合”。在宗族性村落里，宗族领袖的面子是“一步步积累起来的”，在他们最终确立起自己的权威地位以前，必须竭力维持宗族的伦理秩序，为此不惜得罪族人。即便是在宗族领袖确立了自己的权威地位以后，只要他不再能够从宗族的整体利益出发，公正、公道、“黑着脸说话”，也会前功尽弃，名誉扫地。宋代以来，村落已经逐步演变成宗族自治性共同体，宗族领袖虽然往往由房头势力大、兄弟堂兄弟等近亲关系多的人担任，但是赢得族内“自己人”的认同是基础，其治理的权限来自于大多数族人自愿或非完全自愿的服从。因为有了族人的认同，宗族权威才会有面子、地位、威望，也才有为宗族秩序的维持而不懈努力的动力源泉。所以，在传统村落里，出任乡村领袖的精英的主要动机“是出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责的考虑，而并不是为了追求物质利益”。[15]

由此我们可以看出，“准官员”的权力性质是“国家授权的合法性+农民自发的认同感”，权力的基础在民众，权力的合法性在国家。所以，“准官员”在政策的执行过程中，就必须要照顾到民众的承受能力，不能紧跟政策亦步亦趋。他们出任地方领袖的根本目的是为了获得面子、地位、权威等稀缺性资源，如果执行国家政策不能为其增加“面子货币”，反而会严重损害自身形象，危及权威地位，他们就极有可能会放弃“准官员”的身份，退出乡村政治舞台。因此，以社区推荐、官方认可的方式产生的“准官员”为联结纽带的简约主义治理，为阻挡官僚行政权的肆意渗透构建了一个相对有效的安全阀机制，也为考察地方社会秩序的和谐稳定程度提供了一个有效的风向标。如果“准官员”的权力性质是双重的，那么建构起来的就是一个安全阀机制，而一旦“准官员”的权力离开了民众的认可与支持，安全阀机制就极有可能会失效，地方社会秩序也会遭到严重的破坏。

简约主义治理之所以能够有效运转，关键在于“准官员”在所处位置上所具有的功能。由于“准官员”权力性质具有双重性，它就具有治理技术创新的能力，其中比较重要的治理术有两个：其一是“化公为私”的治理术，“准官员”可以把普遍主义运作逻辑的政策、法律、制度转换成农民认可并接受的特殊主义运作逻辑的地方性规范，从而在普遍主义与特殊主义、国家与社会之间搭起一个来去自如的桥梁，以完成自上而下层层分解而来的任务指标。其二是“公缺私补”的治理术，即如果“公权力”不足，准官员可以用人情、面子等私人的治理资源来弥补，