陈水生：统筹治理：国家治理现代化的内源式重构

摘要：中国国家治理体系与治理能力现代化的关键在于协调好治理结构与治理功能的关系，实现治理体系与治理能力的有机耦合。国家治理现代化首先要解决党政关系的合宪化、政治过程的法治化和政治生态的常态化。国家治理体系的重构要实现治理理念的现代化、治理制度的再造、治理主体的协作、治理过程的科学化和治理绩效的优化五个方面的重整。国家治理能力的提升需要增强决策能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力和统筹能力，通过统筹治理实现国家治理体系与治理能力的内源式发展。

关键词：治理体系； 治理能力； 统筹治理； 治理绩效

一、中国国家治理现代化的制度环境

1． 党政关系的合宪化

现代国家治理体系一般通过法律制度规范并限定不同治理主体及其权力、关系和责任。中国国家治理体系中最为关键的是如何处理好党政关系。目前两者的关系主要体现为党政不分且党政合一的趋势越来越明显，这与治理理念是相悖的。邓小平在谈到中国政治改革问题时提到，“首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个问题是精简机构。”党政分开，权力下放和精简机构构成了中国政治改革的逻辑，但是到后来这个改革秩序被置换了。党政分开被搁置不提，权力下放没多大进展，行政改革走上前台变为政府机构改革，改革逻辑一变，行政改革单兵突进，成效自然有限。党政不分、权限不明使得党政治理责任模糊，从而导致治理体系的絮乱和治理低效。党政关系的合宪化要将执政党的权力、角色和责任纳入法律体系，实现党政职能分工和责任分解，各司其职，确保党政权责关系的制度化。

2． 政治过程的法治化

现代政治的一个显著特征是其治理主体及其行为要受到法治约束，一切公共权力的行使都要符合法治精神并遵守法律规定，依法治理和依法行政。政治过程的法治化意味着要告别暴力政治、人治与运动式治理。这种暴力政治侵害了正常政治机体的运作功能，也损害了政府形象和公信力。其次，法治化要杜绝政治过程中的人治，特别是长官意志和领导者随意决策，将权力关进笼子关键要将一把手的权力关进法治的笼子。再次，法治化要抛弃运动式治理这种不合时宜的治理方式。运动式治理体现的是领导者的权威意志，通过强制手段实现短期既定目标，而不考虑长远效益和法治精神。政治过程的法治化为国家治理体系划定了行为边界和责任追究机制，一旦越位则要受到法律的制裁。

3． 政治生态的常态化

政治生态的常态化要促进政治规则的理性化、开放式竞争和公民社会成长。现代政治文明追求的是在制度框架内的权力角逐与利益分配。现代政治的理性化要正确看待政治参与者的合法而正当的利益追求，设定公开透明的游戏规则，使其在规则范围内有序竞争，塑造科学理性的政治文化规约其行为。其次，常态化还要求治理主体之间以及政府内部的官员之间的竞争是在平等和开放的政治生态下进行，而非你死我活的斗争高压下展开。再次，政治生态的常态化还要促进社会力量的成长。社会力量与善治间存在密切关联。公民社会实际上是要限制国家的规模与范围来促进市场自由主义的传播，同时人们又认识到公民社会要更好地发挥作用，又依赖于国家的积极作用。因此，社会力量的成长与政府作用的发挥都不可或缺，社会力量的发育构成了善治的社会生态。

党政关系的合宪化、政治过程的法治化和政治生态的常态化为国家治理体系的构建提供了制度基础、行为规范和社会支持，三者共同影响中国国家治理体系和治理能力现代化的内涵及其发展目标。

二、中国国家治理体系的内涵重构

党的十八届三中全会制定了“五位一体”的制度建设和改革总体方案，全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设五大领域的改革以及党的建设制度改革。从治理的内在运作逻辑来分析，国家治理体系要实现以下几个方面的有机整合：一是治理理念的现代化，二是治理制度的再造，三是治理主体的协作，四是治理过程的科学化，五是治理绩效的优化。

1． 治理理念的现代化

治理理念的现代化是指由传统的统治观转变为治理观，同时在治理理念的指导下树立民主治理和法治治理精神。中共十七届二中全会指出市场经济、民主政治和法治国家是我国改革的目标和方向。奥斯特罗姆早在20世纪70 年代就呼吁美国公共行政要从官僚制行政向民主行政的转型。民主治理首先要符合并满足全体民众的真实需求而非官僚意志和资本利益，真正做到以民为本，为民服务；其次，民主治理要激发多元治理主体参与治理过程，鼓励社会组织、公民个人和其他公共组织一起参与公共事务的治理，形成协同治理的有效机制；再次，民主治理要为实现不同层级的自治创造条件，逐步实现基层事务、地方事务和国家事务分层分类治理格局，实现治理权的下移，追求治理的实效性。

其次，治理理念的法治化。“现代政治的使命就是对国家权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下。”治理理念的法治化首先要维护和执行宪法权威，任何组织和个人都要在宪法框架内行事。其次，改变依附权力和关系的政治文化和社会心理，营造契约精神和理性精神，尊重规则，按规则而非潜规则办事。法治化主要针对的是掌握公共权力的主体，使其治理行为契合法治精神，遵循法律规定。近年来出现的“钓鱼执法”和强拆、血拆等暴力执法都是对法治理念的践踏，更遑论层出不穷的官员贪污腐败行为。同时，治理法治化对其他治理主体如社会组织、事业单位乃至公民个人也同样适用。治理主体和整个社会法治意识的提升也会对政府形成强大的压力，迫使其更好地依法行政。

2． 治理制度的再造

胡鞍钢认为，一个国家的现代化包括两个最主要的方面： 一是国家建设现代化，即经济、政治、社会、文化和生态文明建设现代化；二是国家制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实施“良治”，确保国家利益最大化，全体人民福利最大化。

治理制度既包括正式的国家制度，也包括非正式的社会自治制度。治理制度的重构关键要对国家权力进行制衡，其目的有二，一是有效发挥权力的功能，实现对公共事务的有效治理；二是将权力关进制度笼子，加强对其制约和限制，防止权力滥用和作恶。其次，要对各类治理主体的职能进行科学分解，具体而言，执政党要回归政党的本职功能，做好政治领导和战略决策； 政府承担现代政府执行公共政策和提供公共服务等主要功能；市场有效配置资源，企业创造社会财富，共同增强经济活力；民间社会和社会组织成为政府和市场之间的连接点，做好社会自我管理、自我服务等工作，形成良好的职能分工体系。第三，在权力职能分工之后，还要构建严苛的问责体系，对治理不力的主体进行惩戒，对绩效优良者予以激励。治理制度的重构还要符合法治原则和精神，接轨制度文明，将一切恶法、恶政以及不文明和非人性的制度都予以废止，如劳教制度、暴力截访制度、暴力计生制度等。

3． 治理主体的协作

我国的治理主体主要包括执政党、政府、其他公共组织、社会组织和公民等。现代社会公共事务的复杂性和社会问题的多元使得任何一个单一主体都无法应对这些问题的挑战，因而需要这些主体之间通力协作。无论是公共决策、政策执行、公共产品供给还是社会公平正义的维护都需要多元治理主体之间的合作。治理下的协调既包括行为体之间战略或利益的协调，还包括规则与行动价值之间的协调。从组织角度来说，要打破不同治理组织的边界、权力、信息和价值壁垒，构建无缝隙治理体系。从群体角度来说，要考虑国家治理的人力资本建设和人力资源的调配，加大不同领域不同组织治理人员的流动性和开放性，比如公务员队伍和企业、高校、事业单位之间的岗位流动、不同阶层之间的流动，让不同治理主体都经历不同的锻炼和历练；同时打破公务员和政府对优秀人才的垄断式吸引，比如近年来的“国考热”吸引了大批高学历的人才趋之若鹜，这对国家治理人力资本的科学配置可能就是一种浪费。从个人角度而言，提升不同治理主体的协作意识、协作能力和协作技能，推动治理主体在不同领域、不同层次和不同地域的合作。

4． 治理过程的科学化

治理过程的科学化是为了实现治理的高效。治理过程的科学化首先要求具备系统思考和战略决策能力，通过科学的战略规划指导国家的发展。国家发展和治理首先要从宏观上制定出战略规划，确定国家发展的理念、目标和路径。中共十八届三中全会成立中央全面深化改革领导小组显然体现了这一理念。“中央全面深化改革领导小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案；统一部署全国性重大改革；统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题； 指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。”

其次，决策体系的科学化。科学的决策体系要求有现代决策支持体系，如信息支持系统、咨询系统、公开辩论平台、公众参与系统、决策监督系统、决策纠正系统和决策失误追责系统。再次，治理流程再造。通过运用现代管理理论、技术和方法从组织设计、机制优化、人员培训和技术辅助等实现管理效率的最大化。治理追求的管理高效除了经济效率最大化外，还要追求社会效益，也就是说治理要符合社会公正等价值规范和追求。治理理论吸收不同理论、不同学科的理论精华，也借助了最新的信息技术、网络技术来优化治理方式，比如电子政务、移动政务和大数据应用，这进一步丰富了治理的内涵和治理的技术、方法和手段，使得治理过程迈向开放透明、多元民主、经济高效。

5． 治理绩效的优化

治理绩效的优化是指治理行为取得预期目标和效果，体现了治理的结果导向和责任导向。结果导向追求治理效率最大化，提供民众最需要的公共服务，有预见性的解决各种公共问题；责任导向通过严格的绩效评估体系来考核不同治理主体的治理绩效，根据其绩效决定其经费使用、晋升发展和奖惩，并将绩效评估与问责机制有机联系起来，形成严苛的责任文化和追责制度。治理绩效的优化不是关注短期目标，而是放眼未来，制止治理的短期行为以及非理性行为。比如只顾经济发展不顾社会效益和环境代价的GDP至上主义的发展思路，只注重当前或局部地区的社会秩序与稳定的“刚性维稳”的理念，只重视某个具体问题的短期解决的运动式治理以及简单粗暴的限购令、限行和限号等政策的使用。这种只关注眼前不注重长远也不通过自身能力的提升和改善的治理手段与政策的运用只会掩盖问题，激化矛盾并累积风险，最终会损害国家治理能力。

总之，治理理念的现代化、治理制度的重构、治理主体的协作、治理过程的科学化以及治理绩效的优化形成了一条完整的治理链条，并囊括了现实中治理运作的各个方面的重要内容，共同构成了中国国家治理体系的关键内涵。

三、中国国家治理能力内源式发展的目标谱系

治理能力的提升离不开政府能力建设。世界银行1997 年的世界发展报告提出了“政府有效性”这一重要问题，认为政府的核心使命包括五项最基本的责任：确定法律基础； 保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定； 投资于基本的社会服务和社会基础设施；