毛寿龙 景朝亮：近三十年来我国政府职能转变的研究综述

摘要：转变政府职能是一个经常引发人们思考的老话题，目前再度成为公共行政领域的研究焦点。回顾近三十年我国学术界关于政府职能模式的认知脉络，包括传统的马克思主义政府职能模式、市场导向型政府职能模式、引导型政府职能模式以及服务型政府模式等。政府职能范式的更新反映出人们看待政府职能的视角在变化，而在视角变迁中，行政生态环境、路径依赖及我国文化的中庸倾向与实用主义偏好等因素都起了重要作用。

关键词：政府职能；引导型；服务型；市场导向型

政府职能转变不是一个新问题。从实践上说，自改革开放以来，政府职能转变一直都是我国政府改革的着力点。从理论上说，只要政府存在，政府职能便是一个容易引发人们探讨的话题。在行政学历史上，威尔逊、古德诺关于政治－行政二分法的经典认知，实质就是在探索政府职能的界定问题。而政治经济学上古典自由主义与国家干预主义之间的长期争论，基本上也是由于对政府职能有着不同主张而引起。我国学者的政府职能理念也层出不穷，不用细说我国古代关于政府职能的思想遗产，单是在我国改革开放后，人们对政府职能的研究就可谓浩如烟海了。本文通过回顾这一时期我国学界关于政府职能的认知，尝试归纳我国政府职能转变研究的大致脉络，为今后政府职能转变的研究和实践提供借鉴价值。

一、近三十年我国政府职能转变研究的概况

最近三十年来，我国对政府职能转变的研究发生了巨大的变迁。据中国期刊网数据显示，改革开放前，人们对政府职能领域鲜有涉足，似乎政府职能的认知也带有某种计划性，普遍认为政府不外是“民主和专政两方面职能”。自1984年我国第一篇讨论政府职能的论文发表以后，研究热情持续发酵，到20世纪八十年代末出现过小高潮，再经过九十年代初回落后，从1992年始对政府职能转变的研究热情又陡然升温且延续多年，至世纪之交研究量呈直线上升之势，到2008年的政府职能研究量达到新的峰值。

我国政府职能转变研究与改革开放步伐息息相关。政府职能转变研究的背后，有我国持续演进的改革实践作为基础，前者犹如后者的晴雨表。例如，1992年政府职能的研究量开始攀升，适逢邓小平南方谈话之际；2000年前后的研究高潮与“入世”和“‘三个代表’写入党章和宪法”等重大事件相应；而2008年的研究峰值与十七大正式提出“建设服务型政府”、“着力转变职能”的要求契合。鉴于这种映射关系，我们还可以从中捕捉到几项政府职能转变的（假设性）动因，包括（但不限于）政府引导、市场化改革方向、国际压力、执政党与时俱进的内在调适倾向、社会不同利益间的均衡再造，以及意识形态的推动等。换言之，政府职能转变的行政实践往往是学术界政府职能探讨的先导，因而不同时期政府面对行政生态的差异，也就决定了不同时期政府职能转变的基调。

从研究主体看，该时期有各种学科背景的作者加入这场关于政府职能的“马拉松”式讨论中，堪称新时代的“百花齐放、百家争鸣”。同时，就学者能讨论“政府职能”的事实本身也可以昭示历史的进步，毕竟能讨论总比不能讨论好。经过研究，政府职能的理论日渐丰富，人们对政府职能的认知也在不断深化。

二、近三十年我国政府职能转变的研究成果

（一）马克思主义视角下的政府职能类型

我国改革开放后最早讨论政府职能的论文发表于1984年［1］，该文重述了马克思主义的政府职能观，即控制性政治职能和满足经济社会发展需要的合理性职能。在阶级存在的情况下，没有政府社会就不能存在；而假如不重视社会的共同需要，政府本身也将不能存在下去，因而政府的政治控制与经济社会发展这两种职能相辅相成。尽管马克思主义是一种科学的理论，但马克思主义本身并不是封闭的，它具有与时俱进的优秀品质。这就意味着马克思本人的学说可能也有待改进的地方。于是，便有论者对马克思主义政府职能观中某些不合时宜的成分提出了质疑。谭健曾批评说，传统上关于政府职能的阶级理论（包括资本主义国家对内统治、对外侵略或国防的“两职能说”；或者社会主义国家对地主资本家专政、对农民实行领导、对整个社会进行社会主义建设的“三种职能说”），均已不适应我国现实生活的实际变化，政府职能理应“根据不同时期的任务和形势的变化而变化”［2］。尽管这种观点有其可取之处，但马克思主义作为党的指导思想，其政府职能观一直都在深刻影响着我国大政方针的设计，例如“四项基本原则”、“五不搞”等理念就是马克思主义关于政府“控制性政治职能”的体现；而“发展是硬道理”、“一心一意谋发展”等方略反映出政府对“满足经济发展需要的合理性职能”之重视。可见，马克思主义关于政府职能的“二分法”仍有极强的指导性，是我国政府职能界定和转变的根本思想，无论我国政府职能如何转变，“控制性政治职能”将不但不能转变，而且还会继续加强，这将构成我国行政体制的基本制度环境，“政府职能必须遵循马克思主义政府理论的原则”［3］。

当然，由于马克思主义的这种“职能二分”属于宏观层面，而目前关于“政府职能转变”的探讨多倾向于具体，所以纵观这一时期的政府职能文献可以发现，学者们套用马克思主义路径来探讨政府职能的研究反而不多。或许感知到马克思主义在政府职能研究中过于宏观的特征，我国很多学者都偏好从马克思主义以外的理论成果中汲取养分，为政府职能的理论研究提供借鉴。在此互融互通中，新时代的马克思主义政府职能观―――社会主义市场经济中的政府职能理论得以日趋完善。

（二）市场自由导向的政府职能类型

改革开放后，在我国曾遭排斥的市场经济理念重回人们的视野，为市场正名、调整政府职能的呼声很高，荣敬本是一个代表。他所理解的政府职能内涵以西方古典自由主义为基础，认为政府职能就是“保证市场秩序和建设公共财物③、创造市场平等竞争的环境、市场面前一律平等”［4］。既然要重新尊重市场过程“看不见的手”，就应该收敛政府“看得见的手”，后来荣敬本依据哈耶克关于“知识”的观点，阐述了在“知识分散”的约束下政府计划职能必然遭遇的困境［5］。荣敬本还与吴敬琏共同发表过一个报告，列举了市场经济中政府应承担的四种职能（参见表1），并宣称除此以外的政府职能通常会出现政府失灵［6］。

显然，以上主张的理念基础都源于西方经济学，包括规模经济、公共物品、外部性、信息不对称等理论。从以上主张还能看到，我国市场派学者对政府职能的界定并不刻意遵循西方理论的具体哪一种。例如，表1的四项主张中有些论点是从西方新古典经济学中拿来，有些则从奥地利经济学中汲取，还有些则源于新制度经济学。尽管如此，我国学者这种采众家之长、为我所用的做法在实践中却有某种独到之处，最突出的就是实用，也应了猫论理念，即无论理论源自何处，只要有用皆可“拿来”。事实上，我国市场派学者在引进西方经济学时也不是全盘接受，而是从一开始就注重灵活性，从而较好地避免了帕特南笔下“外生制度不服水土”的尴尬［7］。的确，我国市场派学者推广市场理论的手段与效果可圈可点，经验就在于坚持市场方向，同时顾及传统力量的惯性，为此搭建起便于实践的理论缓冲带，而不是全盘引入或推行所谓的休克疗法。即使一些人感觉这种混搭不够纯粹和彻底，但恰恰体现了事物发展应遵循的渐进性。如果说“中国模式”能成立的话，那么对不同理论的交杂、中庸、渐进式处理，应该是其中一个重要的文化内涵。

另外，还应提及的是厉以宁的“二次调节”说（或叫搅拌机职能模式），即“市场调节经济，政府管理市场”［8］，前者发挥第一次调节的作用，尊重市场的力量；后者发挥第二次调节的作用，强调政府对调节经济的市场的管理与再调节。凡是市场能够做到的，政府就不必代劳，政府只做好市场做不到的事情，尤其是制定游戏规则，对市场进行管理。这种观点在十三大上曾被确立为政府职能转变的总方针。考虑到厉以宁曾为现任总理李克强的导师，有理由认为“二次调节说”还将对我国今后的行政生态（尤其是政府职能转变）产生巨大影响。事实上，李克强近来也反复强调：市场能做的交给市场，政府只做好应做的事情。这种观点与厉以宁的思想如出一辙，在政府职能市场导向的同时为政府管制留有余地，让政府职能的界定兼具原则性和灵活性，很符合中国人传统的文化习惯，尤其是中庸偏好，这种契合客观上增加了政府职能市场化的便利性。

还应注意的是，20世纪八十年代末，随着政府经济职能民主化的浪潮，要求实现政府政治职能的民主化的呼声也逐渐浮现，刘军宁曾以西方近代的分权与制衡思想为理论渊源，阐述过政治职能的分工理论，以此为政府职能描绘了一条逻辑线路，即需要促成职能，职能衍生机构，机构使用权力，权力需要分工，分工依赖法律，否则民主政治便岌岌可危或流于形式［9］。反过来说，也不乏学者认为政府职能市场化的政治风险，并警告说“我国是社会主义国家，且生产力相对不发达，因此，需要强化的职能一定要强化，不可盲目地按照西方政府职能模式机械地乱套。至于丢弃了自己宝贵的东西而拣来别人扔掉的敝屣，就更不应该了”［10］。在强化政府职能、抵制西方自由化思想的声势中，政府职能转变的方向曾有过彷徨，而“总设计师”邓小平通过南方讲话再明确提市场自由，甚至要求“不去争论姓社姓资”，于是政府职能的探讨才得以再回到市场主导的方向。经过几度磨合后，市场导向的政府职能最终还是坚持了下来，并且充分考虑了中国国情，形成了具有中国特色的市场经济理论；同时，政府职能的观念也在某些国家（尤其是新加坡等东南亚国家）的示范下，逐渐形成一种被称为“引导型”的政府职能类型。

（三）政府引导的政府职能类型

所谓“引导型”政府职能模式，强调既不要单纯追求市场自由，也不要单纯依靠政府管制，而是在有限干预和有效引导中发挥市场的资源配置作用，张康之是这一理论的首倡者。在政府职能设定方面，斯密认为仅限于国防、产权保障、公共设施方面，后来科斯、诺斯又特别强调了政府在制度建设中的独特作用―――这类职能被张康之描述为“保护型政府职能”［11］。尽管斯密“守夜型政府”理念认为政府职能的更多扩展，会侵犯到个体的自由和权利，但现实中政府职能常常以“市场失灵”为理由而突破这种疆界，比如美国的“罗斯福新政”和我国改革开放前的“全能政府”―――这种情况被描述为“干预性政府职能”。在此基础上，张康之认为，在我国保守型政府职能已不具备存在的历史条件，而干预性政府职能可能因“恶性扩张为绝对干预，造成政府失灵”［11］：“新兴工业化国家和地区政府在推行市场化的过程中，由于缺少经济发展的必要资本，必须通过对外开放，寻求外资的支持，这就需要构建良好的投资环境，而这种环境必须由政府提供。政府必须建立和维持稳定的政治秩序和经济秩序，对经济发展提供保护又要加以适当干预。这种保护和干预无论在形式上还是在内容上都与发达国家曾运用过的保护和干预不同，是一种全新意义上的保护和干预，这种保护和干预有机地结合在一起，就表现为一种新型的政府职能模式―――引导型政府职能模式”［11］（p．14）。

从我国行政实践看，引导型政府职能模式很接地气。譬如，自分税制施行以来，我国地方政府的积极性就多集中在本地的经济发展上，而经济的发展离不开资本的运作，于是，各个地方政府就展开了招商引资的竞争，纷纷改善本地的基础设施、环境保护、税收政策、行政程序等，因为只有这样才能在激烈的竞争中吸引项目，进而用项目拉动经济增长，实现地方就业，促进民生改善，同时增加地方财政收入，为公共服务的有效供给提供保障。所以，项目就成为地方政府工作中纲举目张的“纲”，