蔡文成：改革发展与国家治理体系现代化的建构

摘要：国家治理体系现代化是改革与发展的必然要求，改革发展是实现国家治理现代化的必由之路。中国特色的国家治理体系是主体和客体、纵向和横向、宏观与微观、静态与动态相统一的政治系统；国家治理体系现代化是改革与发展的过程，由治理主体（谁来治理）多元化、治理客体（治理什么）结构化、治理过程系统化（怎样治理）和治理方式（如何治理）民主化的组成。作为系统工程，国家治理体系现代化的建构,必须通过政党、政府、市场、社会、公民“五位一体”的制度改革与发展才能逐步实现。

关键词：改革发展  国家治理  国家治理体系  现代化

党的十八届三中全会提出和确立了全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这明确了新的历史起点建设中国特色社会主义的新目标和新方向，反映了新时代全面深化改革、加快科学发展的总趋势和总要求。毫无疑问，国家治理体系和治理能力现代化是建设中国特色社会主义的有机组成部分，是中国改革发展历史进程的必然要求。如何理解改革发展与国家治理体系现代化之间的辨证关系？怎样认识国家治理体系现代化的主要内容结构以及如何推进国家治理体系现代化的建构？这是本文思考和论述的起点和归宿。

一、国家治理现代化是改革发展的必然要求

中国改革发展是一场新的伟大革命。改革是社会主义制度的自我完善和发展，是当代中国命运的关键抉择，只有改革才能发展中国、发展中国特色社会主义。发展是硬道理，是执政兴国的第一要务，只有科学发展才能实现现代化、完成民族伟大复兴的中国梦。改革是动力，发展是目的，改革的力度，发展的速度在动态中相互协调；改革的广度，发展的深度在实践中相互结合；改革与发展，相辅相成，辨证统一。中国改革发展是一个系统社会工程，是一个由简单到复杂、从容易到困难的循序渐进的历史演进过程，本质上是不断解决社会主义矛盾，推动中国社会进步的过程。改革与发展是全面、系统、协调、可持续的社会变革和国家建设工程；是经济基础和上层建筑、生产方式和生产关系、社会制度和社会实践全方位、立体化、多层次的复杂工程。中国革命、建设、改革的历史反复证明，只有改革与发展，才能顺应时代要求和历史潮流，完善和发展中国特色社会主义制度。

推进国家治理体系和治理能力现代化，这是全面深化改革、科学发展的核心目标，也是完善中国特色社会主义的基本途径。

国家治理现代化是改革发展的必然要求。第一，我国改革发展的目标指向国家治理的现代化。现代化是中华民族坚持不懈的奋斗目标，这个现代化的目标体系内涵丰富、博大精深。国家治理体系和国家治理能力现代化是中国现代化目标系统的有机组成部分，不仅是对改革发展及现代化目标的科学提炼和重新布局，而且构成中国特色现代化体系的实现基础与制度保障，可以说，没有国家治理的现代化，就没有社会主义“整体”现代化。第二，我国改革发展的过程要求国家治理的现代化。我国的改革与发展是由传统社会向现代社会、计划经济向市场经济及农业国家向工业国家的转型过程，其实质上是现代国家成长与现代社会的变革过程，国家既是推动改革发展的主体，又成为改革发展的客体。作为主体，国家治理体系与能力影响整个改革发展的进程和成效；作为客体，国家治理现代化与否构成评判改革成败得失的标准。第三，我国改革发展的环境要求国家治理现代化。中国正处在战略机遇期、改革攻坚期、发展关键期的交汇时刻，面对错综复杂的国际形势，攻坚克难的国内任务，需要一个现代的、有效的、民主的政府提供稳定的秩序和科学的决策，回应时代的机遇与挑战。国家治理现代化将带动整个国家制度体系的完善与创新，彰显出中国特色社会主义制度的优越性，奠定实现社会主义现代化的环境条件。第四，世界改革发展的经验证明国家治理现代化的意义。不论是从中国改革发展的历史进程中经验教训来看，还是世界不同国家改革、转型、发展的成败得失看，国家治理的能力与水平是决定一个社会转型、发展成功与否的决定性因素。“新兴工业化”国家成功往往与先进的国家治理相伴，而深陷“发展中国家陷阱”的国家则恰恰与国家治理的失败相连。由此可见，没有现代化国家治理，改革则没有制度基础，没有国家保障，可能成为“镜花水月”。

改革发展是国家治理现代化的必由之路。我国是处在社会主义初级阶段的发展中国家，国家治理体系和能力还不成熟、不完善、不发达，国家治理的现代化建设是艰巨而长期的历史任务，只有不断深化改革，科学发展才能真正实现国家治理现代的目标。一方面，改革发展是国家治理现代化的主要动力。马克思主义认为，解决社会制度基本矛盾的主要形式构成社会发展的基本动力。我国现阶段的基本矛盾依然是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾，主要矛盾则表现为人民日益增长的物质文化需要与落后生产之间的矛盾，无论是基本矛盾还是主要矛盾，解决的基本方式和途径必然是改革与发展。国家治理体系和能力是联结中国社会基本矛盾的关键点，是社会主要矛盾的连接点，只有通过发展生产力，改革生产关系，变革上层建筑，才能完成国家从“统治”到“治理”的变革，才能推动国家治理从不完善到完善、不发达到发达的发展，才能实现国家治理体系和能力的现代化。另一方面，改革发展是国家治理现代化的基本途径。简言之，国家治理体系和能力现代化是一个形成、发展、完善、成熟的历史过程，只有通过不断改革、持续发展才能完成。从思想观念看，改革发展不断解放思想、打破认识枷锁、迷信，为国家治理提供科学、开放的理论武器，如科学发展观，成为国家治理现代化的指导思想。从物质基础看，“改革是中国发展生产力的必由之路。”[[1]]改革发展不断解放生产力、发展生产力，为国家治理积累丰富的物质条件，如社会主义市场经济，构成国家治理现代化的经济基础。从制度环境看，改革发展不断改善生产关系、变革上层建筑，为国家治理现代化构筑坚实的制度保障，如社会主义民主政治体系，成为国家治理现代化的制度载体。显而易见，只有不断地改革与发展，国家治理现代化才有动力和途径；没有改革发展，国家治理的现代化可能成为“空中楼阁”。

二、国家治理体系是现代国家的政治系统

治理是现代国家理论与实践发展的结果。英文治理（governance），词意是引导、操纵与控制，与统治（government）同根同源。汉语治理的含义有二：一曰控制、管理，二是处理；与管理词义相近。现代国家的政治发展和社会实践，推动国家从“统治”向“治理”转型，并赋予“治理”丰富内涵及广泛的应用场域；加之，知识的增长、理论的创新，拓展了对“治理”认识的广度和深度。不可避免，也增添了观念上、理解上的诸多歧义与冲突。诚如治理理论的代表性学者R.罗茨所概括，我们至少在公司治理、公共管理、善治的治理、全球治理、社会控制体系的治理、作为新政治经济的治理、网络治理等七个领域和意义上使用治理。[[2]]这也恰恰证明治理已成为现代国家理论与实践中的一个焦点和趋势。尽管“治理”理论多元、意义丰富、使用广泛，但是不同视角和意蕴的概念整合起来，可清晰地形成一个基本的共识及核心定义域：“治理就是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程；”[[3]]它是以公共权力为基础的公共管理活动和公共管理过程。[[4]]可见，从“统治”、“管理”到“治理”，治理不仅融合了统治与管理的意义，并且超越了统治和管理之局限性，具有根本性、多样性、复杂性、综合性、动态性等基本特征；治理不仅是一种社会活动，而且是一个动态的政治过程；治理不仅是一套政治制度，而且是一套立体政治系统；治理不仅是包括公共领域，而且包括私人领域。治理所回应和解决的基本问题是：为何治理（why）、谁来治理（who）、治理什么（what）、怎样治理（how）、治理怎么样（how），这综合反映了一个社会的整体能力和水平，是一个国家现代化的基本内容和保障。

政治意义上的治理实质是国家治理，是国家主体运用公共权威实现公共利益的政治过程，是现代国家的系统政治实践活动。现代国家治理是目标、内容、形式及过程的统一体：既有治理主体与内容，也有治理客体与形式；既包括宏观、微观治理，也包括静态、动态治理。国家治理追求的目标是国家的发展和社会的进步，即国家的现代化；国家治理的基本要求是科学治理、全面治理和有效治理；国家治理的主要内容包括国家治理体系和国家治理能力两大部分：国家治理体系是国家治理的制度体系和运行系统，国家治理能力是国家治理的实际效果；“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”，[[5]]构成一个有机整体：“治理体系”是“治理能力”的前提和基础，“治理能力”是“治理体系”的目的和结果。[[6]]从改革和完善我国社会主义基本制度的总目标看，国家治理体系更具有基础性、现实性和必要性。因为，国家治理体系标志着一个国家制度建设和社会发展的整体水平，反映了一个国家能动地控制和引导社会发展的能力，决定一个国家现代化建设的发展方向和实现基础。所以，建立健全一套系统、合法、有效的“国家治理体系”是当务之急。

国家治理体系是现代政治系统。首先，国家治理体系是主体和客体相融合的多元系统，突破国家“统治”体系中主体与客体的二元对立结构，统合国家治理中的主体、客体及载体，强调主体融入客体、客体承载主体、对象参与过程，构成一个多元治理体系。其次，国家治理体系是纵向和横向互动的立体系统，打破集权国家自上而下模式的单向度运动，主张官民协商、政民合作，建立共识，既坚持上下互动，又拓展平行互动，内部和外部协调，形成一个立体的网络治理体系。再次，国家治理体系是宏观和微观相结合的综合系统，冲破传统社会管理的粗放型结构，坚持国家管理方式和管理手段的多样化，既有宏观层面的制度架构，也有微观层次的方法融合，组成一个综合治理体系。最后，国家治理体系是动态与静态相统一的发展系统，超越传统国家体制僵化封闭的制度惯性，既含“硬件”要素，又含“软件”元素；既有静态结构，又有动态过程，构建一个发展治理体系。

国家治理体系具有现代政治系统的基本特征。整体性是国家治理体系的本质特征，国家治理体系并不是国家的各要素、各过程、各方法的简答相加，而是治理主体与客体、纵向和横向、微观和宏观相结合的有机整体，治理体系的整体性和国家的整体性相统一，只有通过治理体系的整体功能才能实现国家治理的总体目标。结构性是国家治理体系的关键特征。国家治理体系各要素、各体系相互联系、相互作用，形成一定的排列组合和运行方式，即治理结构；治理结构反作用治理内容，不同的治理形式才能完成不同的治理功能；治理结构是治理体系的载体，没有结构，国家治理系统无处着落，无法运行。目标性是国家治理体系的基本特性。任何国家活动是有方向、有目的的。目标既是旗帜，又是动力。国家治理体系有总体目标，也有具体目标；有长远目标，也有当前目标。没有治理目标，国家治理便失去方向。十八届三中全会明确指出我国国家治理体系最终目标是完善和发展中国特色社会主义制度。开放性是国家治理体系的发展特性。任何系统都不是封闭的，都要与其它系统、子系统进行物质、能量、信息等的交换和互动，以维持系统的常态运行。国家治理体系必须立足国家的需要，与时俱进，保持生命力和活力。

三、改革发展与国家治理体系现代化的要求

国家治理体系现代化是治理主体多元化、治理客体系统化、治理过程制度化、治理方式动态化的统一，