张定安：全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议

[摘要]本文分析了当前我国推进行政审批改革中的主要问题，认为市县政府职责使命和工作任务不同于中央政府和省级政府，在推进简政放权和深化行政审批改革中更要因地制宜进行地方改革整体设计，确保中央改革政策落地，既要做好“放”与“管”，还要做好 “接”与“改”，更要做好“领”与“评”。此外，在简政放权推进行政审批改革进程中还要坚持法制思维和党的群众路线理论，要把地方政务服务平台建设作为改革的着力点， 建设人民满意的法治政府和服务型政府。

[关键词]地方政府；简政放权；行政审批改革

中央关于地方政府推进机构改革、简政放权、职能转变和行政审批改革的系列文件发布后，各省(区、市)先后召开专题会议和制发文件部署相关改革工作，不少市县积极跟进，也拿出了相应的改革实施方案，整体上说地方政府简政放权、行政审批改革和全面推进行政管理创新开局不错，势头良好，力度强劲，成效显著。但行政审批制度改革面临着许多来自体制法制、部门权责利、文化行为习惯、行政管理能力等因素的困扰，行政审批多、程序繁、效率低以及重审批、轻管理的现象依然大量存在，行政审批领域仍然是部门和官员为政不为、寻租牟利的易发领域。

一、当前国家推进简政放权和深化行政审批改革主要存在以下几个问题

一是中央很多好的改革政策还没很好落地。本届政府简政放权力度很大，已取消下放了479项行政审批事项，修改了一批行政法规，取消了很多不必要的管理环节，极大地激发了市场和社会活力。但是部门和地方在承接审批权力过程中遇到“中梗阻”问题，有些事项取消了，但相关法规没修改；有的法规修改了，但公布不及时，宣传不够，一些地方仍在执行老的规定；一些关联性强的事项由于部门之间取消下放行政审批事项不同步、衔接不够，相关制度措施不配套等问题，改革成效未能实现；而下放给地方政府和社会组织的审批事项也没有充足时间进行系统优化和变革创新，法人组织感知变化不很大；与老百姓具体办事密切相关的地方政府审批管理和简政放权工作才刚刚起步，从这个意义上说，我国行政审批制度改革只是破了题、开了头，万里长征走出了第一步。

二是地方政府缺乏整体性的改革谋划。地方政府履职方式和责任机制不同于中央政府，尽管多数地方政府部门按照国务院部委局办的工作要求已开始启动相关改革，但在地方审批管理实践中，政府部门间存在着责权利纠缠、信息难共享、系统难融合以及一些互为前置的审批环节，政府部门和民众都做了大量重复劳动，行政效率低下，需要一级政府以整体政府责任来积极面对民众期盼和经济社会发展需要，统筹谋划、协调推进，不断突破体制机制甚至法制束缚，以全面深化改革取代过去碎片化的变革创新。

三是地方政府简政放权中的一些问题急需解决。一些地方虽出台文件但未动真格，重复公布国务院已经取消的行政审批项目和改革政策，貌似改革力度不小；一些地方部门为了小团体利益采取变通方式保留那些对本部门有利的审批事项，看似取消了某些审批事项，但需要审批的环节却合并到别的部门审批事项中，或者以“打捆”的形式合并存在本部门其他审批事项中；一些部门虽然下放了某些审批权，但只是下放了初审权或者某些环节，还保留着终审权或者发证环节；一些审批事项虽说交给了社会组织，但因没有建立起新的监管格局，社会组织成了“二政府”，企业和老百姓办一些事情依然费尽周折。

四是事中事后监管制度和责任机制亟须建立。审批改革不仅要简政放权和创新前置审批方式，更要落实好事中事后监管责任和分工。一些部门对于取消和下放的事项未及时健全事中事后监管机制，在日常监管、综合监管、联动监管等方面缺乏相应规划标准、设计标准、生产标准、检测标准、环保标准等；一些部门对加强和创新监管缺乏研究，对法律、市场和技术手段运用不够，平时监管不及时、不到位，一出问题才搞突击检查。这些问题的存在表明行政审批制度改革已经深度进入深水区和攻坚期。

二、地方政府简政放权推进行政审批制度改革的推进机制和协同机制不同于中央政府，要做好“领”

中央政府将行政审批工作办公室由监察部调整为中央编办后，各地多以编办牵头来统领简政放权和行政审批改革工作。省级编制部门力量虽无中编办那样兵强马壮，机构和人员力量还基本上能够承担起相应责任，省级政府行政审批改革工作的领导体制和推进机制可以与中央政府基本保持一致。地市和县市编办工作职能和工作重心不同，多数市县编办人力资源有限，研究能力和牵头推进力度在现实环境中略显不足，无法承担起相应责任。

在实践调研中我们发现，很多市县的一二把手都非常重视简政放权和行政审批改革工作，把简政放权与优化发展环境、释放社会和经济活力、预防腐败和建设人民满意的服务型政府相结合，但苦于不知该交给哪个部门牵头好，是编办还是法制办、政府办、政务中心还是监察局？比如在改革创新工作比较有力度的江苏省，地市和县市政府推进这项工作就有三种模式，有的由编办负责，有的由法制办负责，还有的由政务服务中心负责。还有就是由谁分管更有力度，是主管副市长还是纪委书记亦或是常务副市长？不同的牵头部门，不同的分管领导，甚至是书记还是市长担任发起者，都有不同效果和力度。

在协作地方推进审批制度改革过程中，我们感到由地方政府机构编制委员会而非其办公室来整体推进简政放权工作更为有效。一方面可借助地方编委架构，由市(县)长来主导推进这项工作，形成党政合力，建立强有力的行政改革领导机构；另一方面由编委动用行政力量调配人力资源，既确保体系内与中央编办、省级编办工作对接，同时解决地方编办人力资源不足问题。具体做法可考虑从编办、监察局、法制办、政务服务管理办公室抽调业务精、责任心强的人员，组成多个专题工作小组，按照推进改革工作的部门职能， 明确分工，比如可由编办专门负责简政放权和权力清单的审核确认工作，由政务服务中心管理机构负责流程优化和服务平台建设工作，由市法制办负责引导权力公开和依法行政工作，由信息化管理部门负责信息共享和审批系统集成工作，可由政府办公室、纪检监察、组织人事和绩效考核部门负责改革推进工作督查考评和监察问责等工作；政府内部具有审批权力的部门要同时建立“一把手”负责制，制定简政放权和行政审批改革工作方案，形成主要领导负总责、分管领导靠上抓、专门人员具体干的工作体系。职能部门分工协作，形成工作合力，引领整个改革进程。此外，还要学习借鉴中央编办推进改革工作方法和试点地区工作经验，借助外脑智库，以学术理性突破制度惯性，组建专家团队，协助进行整体设计和研制改革文件，研究出台政策和工作方案。

三、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要落实中央改革精神和权力下放工作，要做好“接”

“接”好中央相关精神，做好统筹谋划。地方政府直接联系人民群众和市场主体，其职能转变和行政审批制度改革成效决定了本届政府职能转变是否取得成功。要进一步理顺政府与市场、政府与社会关系，激发市场活力和社会创造力、推动经济转型升级，保证中央政令畅通，促进政府高效协调运转。地方要全面学习领会、宣传培训，深入贯彻落实党的十八大和十八届二中三中全会精神，学习国务院相关文件和克强总理讲话精神，整体构思，通盘考虑，上下贯通，才能做好简政放权和行政审批制度这篇大文章。

“接”好中央、省(市)下放的权力，做好管理事项落实。要把中央和省级政府下放给地方的职能接好管好。接的部门要接住管牢，要结合具体下放权限，主动与上级对应部门对接，梳理各项权限涉及的类别、法律法规和政策依据、申请对象、办事标准、要求和时限，编制本地承接权限的事项目录、操作规范及流程图，确保下放的经济社会事项落到实处。审批权力取消和下放不是不管，而是转变职能，转换方式，上级政府职能转变重点是定政策订标准，必须承担本行业领域的战略和规划责任，下级政府应该是重监管抓问责，必须承担起本区域内的相应监管责任。

引导市场社会做好“接”的工作，力争放而不乱。要把中央放给市场社会的权力接转放开，中央明令取消的，要不折不扣地放给市场社会，要放就要真正放到位，不得截留不得梗阻。树立社会本位理念，通过加强基础性制度建设，发挥市场机制作用，提高社会组织的自我管理能力和水平，更好发挥社会力量解决那些政府管不好管不了的经济社会发展问题。对下放给社会组织的权力要区别对待，加强引领和监管。对那些还是政府管理的垄断性社会组织，要防止权力还是在政府内部“转圈”的问题，一方面要培育类似社会机构提供竞争性服务，可结合国家有关文件对该类社会组织进行拆分，或者与其他行业类似组织进行整合，从多方面切断与政府机构的联系；另一方面要制定相关服务标准，公开办事流程、制定社会承诺制度和投诉监督、检查监察制度，过渡期可纳入政府公共服务平台进行统一监管；对于已有多个竞争性的社会组织来承担的下放权力的情形，相关监管部门要督促建立行业协会，引领制订相关行业服务标准和竞争规则。

四、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要因地制宜谋划自选动作，抓好“放”

提高改革认识，坚持“放”的理念。放的目的就是要增活力、激动力、提能力，还要检验改革的定力和魄力，开始放的时候肯定会出现暂时的“乱”，但要保持定力，信任下级政府部门，依靠社会组织，发挥市场机制，勇于改革，创新管理，坚信秩序会从“乱”到“治”。放什么：放权力、放责任、放利益、放前置、放门槛；放给谁：放市场、放社会、放地方、放企业、放民众。随着法制的不断完善，政府间接管理的能力不断提升，整个社会的治理能力都将发展到一个新层次。

要贯彻改革精神，落实“放”的举措。中央明令取消下放的审批事项不得截留或变相保留，同时要最大限度地取消本级政府的行政审批事项，该取消和下放的坚决取消下放。群众路线教育实践活动中，一些群众、企业反映，到政府开具简单的证明、认证，就要准备好几样材料、跑好几个部门、花好几天时间才能办完。国务院已明确今后省一级原则上不得新设行政审批事项，国务院各部门也要在1-3年内取消所有的非行政许可事项，市县一级政府本来就不能设定行政审批，但存在不少以“红头文件”设定的管理事项，包括登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定以及这个证、那个证等。对不符合法律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目应一律取消，决不能打“小算盘”、搞“小九九”，防止“上动下不动、头转身不转”。

主动接受监督，“放”出权力清单。 建立审批权力清单制度是推进政府职能转变的必然要求。首先是对行政权力进行逐项梳理，看看政府到底有哪些权力，哪些可以由市场和社会自主决定，哪些还没有履行到位。梳理市县乡三级政府部门职权，按照国家行政改革精神和省市要求，提出清理意见，改革推进部门经过多轮研究讨论、合法性审查和审核确认，编制出部门权力清单向社会公布。其次是开展部门内部流程再造，“放”出新的权力运行流程图。要结合群众路线教育活动和全面深化改革部署，以“现实问题导向、公众需求导向、深化改革导向、对标一流导向、审批集成导向、信息化导向”为支撑，全面开展部门内部审批运转流程和对外服务流程优化再造，减少内部环节，创新对外服务流程，形成新的供内部审批用的内部审批业务流程图和满足审批对象知晓的外部流程图并向社会公布。内部审批业务流程图绘制完成后，