韩鹏云 徐嘉鸿：乡村社会的国家政权建设与现代国家建构方向

【内容提要】 通过考察新中国国家政权建设的历史变迁可以发现，税费改革之前的乡村组织和乡村常规权力对乡村治理起到了主导型的支撑作用；税费改革之后，国家开始以弱化或绕开乡村组织及乡村常规权力的方式来提高国家基础权力在乡村社会中的作用和地位。但国家基础权力的性质与乡村社会及乡村治理难以完全匹配，单向度建设往往造成乡村治理的诸多困局。鉴于乡村常规权力的性质与乡村社会及乡村治理可以有效契合，为推进乡村社会中现代国家建构，应重新重视和启动乡村常规权力建设，并使之与国家基础权力建设有效衔接。

【关 键 词】国家政权建设/乡村治理/乡村常规权力/国家基础权力

一、问题的提出

国家政权建设作为一个理论范畴来源于对西方现代国家构建历程的经验概括，蒂利认为早期欧洲在民族国家的形成过程，国家权力开始整合社会各领域包括乡村社会，其主要表现是通过政权的官僚化和合理化(bureaucratization and rationalization)实现对下层控制的巩固。[1]吉登斯认为现代民族和民主国家的形成基础在于国家对社区的全面监控，在监控的基础上造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会。[2]可以说，国家政权建设是指国家通过官僚机构的下沉，加强对基层社会的渗透和控制，从而将分散、多中心的、割据性的权威体系，逐步转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构的过程。[3]在此基础上，迈克尔・曼又认为国家政权建设应区分权力的性质，可以分为强制权力和基础权力两种，前者指针对市民社会的国家个别权力，它源自于国家精英的一系列运作，而这些运作不需要与市民社会群体作例行公事式的协商；后者指一个中央集权国家的制度能力，它或是专制的，或是非专制的，制度性能力旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令，是一种贯穿社会的“权力”。[4]米格代尔用“社会控制能力”来指称“国家基础权力”，认为民众社会行为的自身意愿、其他社会组织所寻求的行为都需要符合国家规则的要求。[5]国家基础权力的强弱是国家政权建设成功与否的标志，作为协调市民社会活动的能力，国家基础权力的实现途径是国家基础设施的发展和完善，国家基础设施越健全则动员和改造能力就越强大，国家政权建设也就越成功。如果国家基础设施残缺不全或无法建立，则容易陷入“失败国家”的行列，无法建立起真正有效的国家政权。据此，黄冬娅认为能否建构一个能执行经济政策、提供社会公共服务和维持公共秩序的国家基础设施，是第三世界国家最主要的任务和挑战。[6]

回顾国家政权建设的理论源流，目的在于据此考察当下我国乡村社会中的国家政权建设状况。改革开放30多年来，随着经济社会的巨大发展和进步，国家通过日臻完善的组织体系和充足的财政能力支撑使国家在乡村社会的各项基础设施(Infrastructure)越来越健全，例如警察、社保、卫生、教育、工商、司法等各种管理和服务的职能部门，将自身触角以各种“条条”或“条块”结合的方式“嵌入”乡村社会，开始对乡村社会进行直接治理并与农民“面对面”打交道。尤其是税费取消之后，国家进一步通过多种自上而下的“管道”向乡村社会输入公共品资源和福利并努力打造成公共服务型政府。可以说，国家在乡村社会的基础设施已经基本健全甚至是日益完善，国家基础权力的功能也相应地在不断增强。但反观当下乡村治理的现实状况，却发现尽管国家基础权力的效能在充分发挥，但乡村治理并没有实现预期的“善治”：从社会管理上看，乡村矛盾纠纷依然较多，法律不及之地甚多；从公共品供给上看，国家通过资源下乡供给公共品的数量在增多，但关系农民生产生活的村社公共品却处于紧缺状态；从综合治理上看，地方灰黑势力具有复燃趋向，甚至开始蚕食国家和集体资源，造成乡村治理新一轮的“内卷化”。

理论和现实出现了悖论：西方国家基础权力的基础设施完善带来的是国家协调市民社会活动能力的增强，从而形成对社会的监控和渗透以建立稳定有序的政治社会秩序。而在我国乡村社会的国家政权建设中，国家基础权力的基础设施管道正在积极有序地运转且基本上实现了国家的预期，但国家基础权力的增强并没有带来乡村“善治”的出现，甚至出现了治理的困局。这一悖论的根源在于西方经验不能完全复制到我国的当下现实，可以对西方理论成果进行批判式借鉴，但却不能不加反思地从逻辑和概念出发进行照搬。与西方社会不同，由于传统社会时期小农经济的长期存在及人民公社时期以来城乡“双轨”二元格局的影响，我国具有比例很大且历史积淀悠久的“乡村社会”，其已定型为具有自身存在和发展规律的独立整体并具有特定的运转逻辑，这也就决定了要实现乡村社会的良好治理状态，不仅仅需要国家基础权力的增强，更需要与农村问题性质和治理特性相匹配的乡村权力类型。笔者认为，与“条条”层面上的国家基础权力从外部作用于乡村不同，这种权力类型主要由“块块”层面上乡村两级组织所掌控，主要用于乡村内部的日常性管理和服务，可以称之为乡村社会的“常规权力”。[7]

笔者试图通过考察乡村常规权力、国家基础权力与乡村治理的关系，透视国家政权建设在不同历史阶段的成效，通过反思乡村治理的困局，分析乡村常规权力、国家基础权力这两种国家政权建设途径的特性，在此基础上尝试性探讨乡村社会中的现代国家建构方向。

二、乡村常规权力与税费改革之前的乡村治理

传统社会时期，由于小农社会资源短缺的约束致使国家触角难以完全深入乡村，国家政权的正式设置只延伸到县一级，“皇权不下县”，县级以下主要依靠乡绅和宗族自治来实现乡村秩序，这也即“双轨政治”的由来。国家对乡村社会的“简约治理”[8]一直持续到清末新政，为有效汲取资源并实现对整个乡村的控制，政府力图打破地方的自治状态，而直接在乡村社会设置国家的正式组织和代理人，国家开始全面介入乡村的治理实践，20世纪国家政权建设开始全面启动。由于20世纪上半叶的特定历史环境和国家政权的无力，尽管国家在乡村社会设置了正式组织，却无法提供完全贯彻国家意志的管理人员，也无力进行严格的监控，由此大量的“赢利型经纪”代替了“保护型经纪”并使乡村社会汲取的资源被大量消耗，乡村秩序也进一步陷入解体和动荡，国家政权建设不仅没有达到汲取资源和管控社会的目的，反而激起了更大的反抗而导致合法性进一步崩溃。这一政权建设内卷化的状态一直持续，直到建国后才得以解决。

在长久艰苦而卓绝的革命斗争中，执政党和新兴的国家政权建立起克里斯玛式的巨大合法性，不仅通过阶级斗争和土地分配等多种革命性措施成功地改造了乡村社会，而且在乡村社会重新建立了制度化的组织网络，这套组织网络在不断发展中定型为政社合一、高度集权的人民公社-生产大队-生产队三级体制。人民公社体制具有强大的常规权力，全面统合起乡村社会的秩序，当然也全面履行了国家忠诚“代理人”的角色，完成了国家所赋予的系列任务：从政治上看，人民公社政权按照属地原则将农民纳入管理网络，并通过阶级话语的建构和政治运动式的治理来不断形塑乡村社会，力图将乡村改造成为人人平等、绝对无私的集体主义甚至共产主义式的社会，而农民则被塑造成为社会主义新人；从经济上看，人民公社按照政经合一的原则，严格执行计划经济体制，通过集体劳动和工分制的方式实现共同劳动、成果共享的集体主义经济，同时在农民自身工分分配前以公益金和公积金提取的方式来提供乡村福利，通过行政手段无偿调集劳动力用于乡村基础设施建设。可以说，这种通过政治方式推动乡村建设的措施在当时确实发挥了重大的作用；而从文化上看，人民公社体制通过各种政治象征仪式的塑造和政治话语的传播，努力打破原有的血缘或地缘的文化网络，通过阶级标准或政治表现来重新塑造村庄派系，全面塑造起“红色”权力文化网络，并依此来推动乡村秩序的稳固。

人民公社时期的国家资源总量极为匮乏，这种现实状况潜在地要求实行集中式的社会调控，这样才能将有限的资源投入到社会发展的必需之处。集中式的社会调控使国家只能扮演对社会的“监理”角色：只给出政策或规章以发挥对乡村社会的监控职责，而无法为乡村建设和发展提供直接的资源支持，乡村社会的国家政权建设任务最终下压到乡村两级组织来完成。当时的乡村两级组织即人民公社-生产队，作为国家意志的全权代表，发挥了全方位的整合力量，不仅为国家的现代化发展贡献了资源，而且依靠自力更生供给了农村的各项公共品和福利，例如大江大河的治理、水利基础设施建设、合作医疗、五保供养福利救济甚至是乡村教育都是依靠人民公社和生产队的力量得以完成，在当时也基本满足了乡村社会生产生活的需求。从这个意义上说，国家正是全面依托乡村的常规性权力来推进在乡村社会的政权建设，也正是在这个意义上，杜赞奇认为共产党政权从基层开始建立了与国家政权相联结的各级组织，标志着国家政权“内卷化”扩张的终结。50年代实行的合作化使征税单位、土地所有和政权结构完全统一起来，合作化从政治和经济上均实现了“政权建设”的目标。[9]

人民公社时期的国家政权建设依托于乡村常规权力，但常规权力的实现却严重依赖于国家和乡村的专断权力支撑。在这一支撑下，贯彻国家意志的组织设置确实已经完备，但这一完备只是国家政权建设的一个基础性层面，一方面国家政权建设作为一个动态过程依然要随着现代化发展战略调整和国家资源总量的变化而不断变换路径，而另一方面国家政权的组织设置还应不断完善自身的公共性和开放性，真正成为农民民主参与的服务型组织。可见国家政权建设并没有完结，还需要在新的历史时期按照新的逻辑来重新塑造。

人民公社体制瓦解之后，我国乡村社会进入分田到户的税费时代。由于市场经济的推行和政社合一的解体，乡村组织的统合作用急剧减弱，尤其是随着打工经济的兴起，农民外出流动的急剧增加，乡村的组织和管控功能进一步衰退，随着分户单干的普及以及市场经济中发家致富理念的催动，乡村社会的经济分层进一步显现，随着基层权力组织网络的弱化，乡村的“红色”权力文化网络开始隐退。可以说，与人民公社时期的高度集权统合式的乡村常规权力相比，税费时代的乡村常规权力开始减退效力。在税费时代，由于国家难以对基层乡村组织实现有效监控，乡村两级组织开始结成利益共同体过度汲取农民劳动剩余，随着汲取程度的加剧，乡村社会中的矛盾日趋激化，甚至危及到政权建设的合法性。也正是因乡村利益共同体的存在，原本用于公共品供给和公共服务的资源被不断地侵蚀，农民生产生活中所产生的公共问题得不到回应和解决，乡村常规权力进一步受到削弱。由此，有学者认为当下的基层政权日益卷入角色的冲突之中，其自身经营和政权角色的混合损害了其自身的权威合法性。国家权力尽管从组织形式上渗透到了乡村社会，但并没有触动地方治理的深层逻辑，甚至是新瓶装旧酒。而真正的国家政权建设“并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共(政府)组织角色的变化、与此相关的各种制度-法律、税收、授权和治理方式的变化以及公共权威与公民关系的变化”[10]。由此，近代以来探索一个世纪之久的基层政权之现代性改造，仍然是一个未完成的课题。[11]

尽管在税费时期，乡村两级组织难以有效地对乡村社会公共服务和公共品供给方面的需求进行有效回应，但乡村常规权力依然基本完成了提取现代化所需资源的任务并维持了基本的管理底线，只不过乡村利益共同体对资源的层层加码和过度汲取使国家政权在乡村社会的合法性受到动摇，国家政权建设在世纪之交“三农”问题最严峻的时刻陷入了“内卷化”状态。为有效应对合法性危及，推动乡村的稳定和发展，国家下决心打破乡村利益共同体，在新世纪初，