刘智峰：论现代国家治理转型的五个向度

摘要：国家治理模式是与一个国家具体的社会经济条件相适应的，也就是说，具体的经济社会发展阶段和发展水平决定着治理模式的选择。而作为治理对象的经济社会以及人民群众的文化水平和要求都是在不断发展变化的，国家的治理模式也必须随之而改变。国家治理转型是一个长期的过程，包含着多方面多层次的丰富的内容，从治理的权力到治理的方法和治理的目标都在转变的过程中。

关键词：国家治理转型；治理权；治理范围；治理主体

国家治理是任何类型的国家存续的基础。没有国家的统治、规范和治理，个人和社会都不能孤立地存在下去，在这样的意义上，国家治理是以一种强制性的政治权力对人性和社会弱点的制约或重塑。如果说国家治理的目的是为了解决社会经济各领域存在的问题，推动经济社会健康发展，而治理的理念和实践的转型则是在社会、经济的结构和内涵都出现了新的变化，进入了新的发展阶段，带来新的问题需要解决的背景下开始的。这种转型在时间上是漫长的，在内容上是复杂的，很多方面是叠加在一起逐渐进行的。

一、治理权：从国王的治理转向国家的治理

这是国家观念和制度的重要变革，就是从国王的国家到人民的国家，也就是国家的所有权和治理权从国王或君主个人向人民以及国家机构的过渡，这是社会经济文化发展所导致的统治方式的重大变化。如果说在人类社会的早期等级制度相对严格以及民众的文化水平普遍低下的情况下，君主制的统治方式有其合理性的话，那么，到了近代以后社会平等逐渐成为大趋势的时代，君主制就失去了合理性。

国家的所有权是谁的，是国家理论及制度设置中最核心的问题。从前人们把国家理解为国王的或者君主的，也就是统治者的国家，但现在人们把国家理解为人民的，它从理念上改变了统治者和被统治者在国家中的政治地位：国家甚至不是统治者和被统治者共有的，它只是人民的，而统治者不过是被统治者雇佣来治理国家的代表或者受托的代理人，在这样的意义上，统治者是没有权力的，因为权力的所有者是人民，这就标志着治理权从国王向国家的过渡。

不但国家的所有权是人民的，统治者也就是国王或者君主的权力来源也是人民――这是对从前的君权神授的否定和纠正。事实上，仅仅在语言上说主权在民尽管也是很大的进步，但毕竟“人民”在现实的政治运作上是个无法操作的虚词，还需要把人民的权利落实在具体的制度上――也就是法律上，还要有保障法律实施的政治力量。也就是说，人民的权利的获得和维护都是艰难的，这是一系列的信念、制度、法律和政治力量的安排甚至革命的结果。

这样的观念和制度都产生于英国，他们认为：“国王不在任何人之下，但却低于上帝和法律。是法律造就了国王，国王应该遵守法律。”[1] 这种对国王与法律之间关系的颠覆是革命性的：在绝对君主制时期，法律是由君主或由其任命的机关创造和颁布的，因此君主不在法律之下而在法律之上。

这一观念以法律细则的形式落实在1215 年的《大宪章》里，梅特兰说，《大宪章》对于国王来说是一个羁绊，民众要求国王遵守法律，因为国王可能犯错，可能违法，在签署了《大宪章》之后，含糊其辞的承诺不再管用，国王的权力及其所受的限制被白纸黑字地确定下来。[2]

在西方的历史上，有几个著名的政治文件表达了这一新的理念：主权在民。1689 年英国的《权利法案》明确把国王的权力归属于国会――也就是人民的代表。1776 年美国弗吉尼亚《权利宣言》，明确了权力来源于人民和设立政府的目的就是为了人民。而1789 年法国《人权与公民权利宣言》进一步明确了主权在民的原则。

当然，大宪章等法律和政治文件的签署和颁布，不意味着争取人民权利的结束，恰恰相反，还仅仅是开始，在人民权利与国王的权力之间还要进行持久漫长的政治斗争。不仅如此，对国王绝对权力的限制和人民权利的争取也是一个逐渐发展的过程。麦基文指出，国家的权力分为治理权和审判权，而以大宪章为主的法律体系只是在一定程度上限制了国王的审判权，而治理权――也就是治理国家的行政以及大量社会经济等公共事务的权力――依然是国王的绝对权力，成为所谓“治理的特权”，而且治理的特权还经常侵入审判权，威胁人民的权利。对国王治理权的限制经过了漫长的斗争，最终是通过1689 年的革命确立了国王的权力来自议会这个原则之后才完成的。这说明对国王权力的限制仅有法律是不够的，还必须有政治的限制。他必须对治理的行为负责，不但要对治理承担法律的责任，还要承担政治的责任。[3]

历史的趋势是无法改变的。事实上，从君主的国家到人民的国家的转变，就意味着统治者和被统治者关系的重大变化，标志着民主政治体制的出现。进一步说，这也就是国家体制从专制向共和的过渡。什么是共和？它的含义主要是“公共”，它意味着最高权力掌握在人民手中、权力的渊源是人民，以及政府是由人民建立并且向人民负责的。这就是从国王向国家的过渡，在议会和君主的斗争中，国王或君主的权力，比如立法、司法、行政、特别是征税权等等，逐渐转移到国家机构当中，三权分立也是在这个过程中逐渐完善的，它在某种意义上是对国王权力的分解，把从前集中于君主的权力转移到国家机构里。

拉德布鲁赫说，有两位君主的名言标志着君主和国家关系这种转变的起点和终点，一是路易十四的“朕即国家”，一是弗里德里希大帝的“王侯当为国家第一仆役”――“即从将王权理解为一种权利到将王权理解为一种职位，从将领主理解为国家的所有人到将领主理解为国家机构的统治者。”[4]

国家的所有权观念上的这一转变，对于国家治理意义重大。在福柯看来，在君主专制的国家不存在治理――大概只存在统治，而治理是在人民的国家出现之后才有的。他说在马基雅维里那里找不到治理的艺术，因为他那里没有――马基雅维里的问题不是国家本身，而是君主的权力：他试图拯救、捍卫的东西，并不是国家，而是大公和他统治的对象之间的关系。与此相适应，马基雅维里眼里的人民基本上是被动的、天真的，只是大公的工具或者是大人物的工具。[5] 也就是说，马基雅维里的目的是王权，而不是国权；在王权的时代统治者的目的只是巩固王权而不会考虑国家和人民的利益，当然就不存在治理，只有统治。

福柯指出了这种转变的结果就是国家治理的出现：人们思考的重心不再是大公或者君主，而是国家本身，财富也不再是大公的财富，而是国家的财富，力量也不再是大公或者君主的力量，而是国家的力量。尽管这种变化是缓慢的，但福柯说这是“触及本质的变化”。这种变化带来了一套新的治理技术，即公共管理的出现。所谓的公共管理就是既能维持国家内部良好秩序又能运用和增强国家力量的方法，统计学就是在这样的背景下诞生的，为了增强和运用国家的力量，必须首先了解国家的所有的情况：人口、土地、军队、自然资源、生产、商业、货币流通等等，就是为了理清国家的能力和潜力，更好地治理国家。[6]

总之，传统的王朝或者君主原则――王朝就是国家，国家就是王朝，国家属于君主或者皇帝的家族，皇室血统拥有统治国家的天然的与生俱来的合法性――的时代一去不复返了。国家不再是君主或者统治者的家事或私事，而成为了全体人民的共同的事业。政府的合法性和正当性应该建立在服务人民或者共同体之上，而不再是从前的服务于君主及其家族。君主国家的统治可能带来的是国家的目标与个人目标的背离，而作为一种治理技术的公共管理带来的却是消除国家与个人目标之间的矛盾，实现国家力量与个人幸福的统一。

二、治理范围：从无限治理转向有限治理

国家必须认识到，社会和经济当中有着某种自发的能够自己成长自我运转的机制，国家要做的是放手而不是插手，有些东西国家治理得越多反而越糟糕，这就是“治理的节制性问题”，是“有节度的治理”。[7]

有限治理的认识论前提是统治者的认识能力是有限度的，以经济为例，它只能了解经济的短期和局部，而不可能了解它的长期和总体。福柯说，它只能具有短期打算，如果哪位君主想要具有长期打算、全方位和整体化的眼光，那么这位君主只能看到一些幻象。在这个意义上，君主可以是无知的，应该是无知的，他应该卸下监管经济的总体进程的义务和职责。

无限治理就是全能国家的治理，也是管治国家的治理。福柯说，管治国家从17 世纪开始，就以一种完全明朗的态度试图建立一种君主制：它不仅管理它的臣民们，而且同样可以管理个人之间、团体之间、国家之间所进行的经济进程，这就是唯意志论的君主：国家必须有一位经济君主。[8]

但时代发生了巨大的变化，无论政治还是经济，都必须认识到国家治理的限度。国家必须对所有的领域进行治理，但治理绝不是以国家代替那个领域自主发展的主体，更不是对生活的各个环节进行审查和控制。

密尔认为，如何处理政府权力的集中与个人的自主性（也就是政府治理与自我治理）的关系是“政治艺术中最困难最复杂的问题之一”，他提出了政府不能干涉人民的三种理由：第一，所要办的事，个人会比政府办得好些，政府机关也不能干涉普通的工业生产过程；第二，许多事情，个人来办也许未必如政府办得好，都是仍宜由个人来办而不要由政府来办。原因在于，政府的工作趋于到处一样化，相反，个人和自愿联合组织会做出不同的实验，得出无穷多样的经验，政府的作用在于把这些经验集中起来再传播出去；第三，也是最有力的理由是，不必要地增加政府的权力，会有很大的祸患。

密尔生活在和托克维尔差不多的年代，他们遇到的是同样的问题，就是国家崛起之后的专制政治给个人和社会带来的弊端，他的思想也受到了托克维尔很大的影响，得出了和他一致的论断：那就是，国家的目的应该是个人的价值的实现，而如果相反地把个人作为实现国家目的的工具就是颠倒了国家与社会的关系，国家也会因此而失败。[9] 这恐怕是在现代的集权国家出现之后，国家治理要面对和需要思考的首要问题，也就是在国家和公民之间如何保持权力和权利的平衡与制约的问题。

这里还应该指出的是，现代国家基本上都是全能国家，这是它区别于传统国家的重要特点，所谓的有限国家绝非国家在某些领域放弃治理，恰恰相反，在任何一个领域都离不开国家的治理，以国家和社会分离或者小国家大社会为特征的自由资本主义是早期的模式，而国家权力的扩大和国家权力对社会经济的全面干预是晚期资本主义的主要特点。有限是指国家治理的原则与方式的变革，国家的无限必须在有限中体现出来，这就是治理的辩证法。而有限国家理论的提出也是在国家和社会关系发生变化以后，国家与社会不再是相对隔绝的、二元的结构，国家深入到社会各个层面，成为了控制社会的全能国家，个人和社会抵抗国家权力的斗争的结果，是在现代国家出现之后，国家与社会关系的重新调整和各自权限的重新界定，这就迫使国家在治理方式上做出改变。

改变的原则是，政治权力与社会权利之间、集体权力与个人权利之间必须保持适度的平衡，两方面都须受到对立面的约束和限制，才不至走向压垮另一方的极端，国家的强大不能以社会的软弱为代价，而过度的民众参与也可能会走向危险的无政府状态，那就是国家放弃了领导的责任，也是治理的失败。一句话，人民需要统治者的统治和治理，需要国家的集权以便生产和保障他们的经济和政治的自由，而统治者也需要人民的制约，给人民自由的权利。

简单地说，从无限治理到有限治理的转变实际上是一个国家与个人、社会之间的关系、统治者和被统治者之间的关系从失衡到再平衡的过程。